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新京报漫画/许英剑
食与法
食品行业的许可初衷，在于通过信息的收集，确保生产经营者能够遵守相应的食品安全要求，而不是对市场准入本身进行控制。诸如备案、登记等方式也能承载许可所要实现的目标。
“史上最严”的《食品安全法》在其效果尚未显现之际，一些基层执法人员就表示“难以爱上它”。修订后的《食品安全法》对食品无证经营从原来2000元的最低罚款提升至了5万元。基层执法人员面对的是诸多小商小贩，对他们来说是一个糊口的小本经营，无力负担许可所要求的条件导致“无证”，但其本身的食品经营不必然存在安全问题或隐患，且物美价廉。
在食品安全监管完善责任体系的当下，基层人员不得不执行严罚，而执法效率在当事商贩落跑之后可能变成浮云。尽管重典治乱的逻辑不难理解，且被寄予改善食品安全状况的厚望，但在新《食品安全法》把重罚作为改善食品安全治理之策时，违法处罚过重、影响行政效率、降低法律执行性的问题也会随之而来。
事实上，食品安全生产更有赖于预防性的监管方式。《食品安全法》通过对生产经营过程控制的整编，强调生产经营者通过食品安全管理制度、自查制度落实自我规制。毕竟，食品生产经营者直接从事具有风险性的食品生产经营，在风险防控方面，比任何一个监管主体和社会主体都具有专业、信息和时效上的优势。值得指出的是，诸如危害分析与关键点控制体系、良好生产规范这些科学管理体系，也是各国要求食品生产经营者履行首要责任的主要方式。
当然，食品生产经营者的自我规制并不是要替代政府规制，生产经营许可的设置正是一种借助事先审查的预防性制度，也是政府规制的一种核心手段，即通过信息收集、准入控制、行为监管以及许可执行，来确保食品生产经营行为符合国家食品安全标准。
但《食品安全法》在对食品生产经营实行许可的要求之外，也有灵活性的规定，包括食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。“等”字的增加使得一些新兴的小型业态也被纳入到许可的范围，管理办法由地方根据实际情况加以规范。
这一考量是因为这些小型业态承载着便民饮食、缓解就业、保留传统、创新经营等诸多功能，而之所以是小型经营也有节约成本、商业试水等诸多因素。小型业态存在“多、小、散”的特点以及由此导致的食品安全隐患，但对其“无证”经营的严惩并不是唯一的监管方式，毕竟除了严打、关闭违规操作的“黑作坊”，还应帮扶“红作坊”。
食品行业的许可初衷，在于通过信息的收集，确保生产经营者能够遵守相应的食品安全要求，而不是对市场准入本身进行控制。诸如备案、登记等方式也能承载许可所要实现的目标。比如对于自制食品的销售，相关证照确实给官方监管和问题食品的追溯带来困难，但作为新兴的业态，过高的准入门槛反而会给创业者增加行政负担，5万元的最低处罚显得过于严苛。
有鉴于此，对于小业态，监管者需要了解实际情况。对食品许可的分类管理，可引入备案、登记的简化程序。比如可对小型业态的生产信息、规范化操作备案，或许能为小型业态的监管在全盘取缔和放任自由之间寻找到平衡点。
孙娟娟（中国人民大学法学院博士后、中国法学会食品安全法治研究中心特聘研究员）
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