12月起四大自贸区将试行市场准入负面清单

    余寒

　　12月1日起，中国四个自贸区所在的省市所有政府官员将一律转变工作方式，与市场厘清行为边界。

　　他们的工作内容将一一参照由国务院下发的市场准入负面清单。

　　这是一张涵盖了从中央到地方，所有限制类和禁止类的行业投资事项单。

　　中国政府正在尝试采取市场准入负面清单的方式，划清政府与市场的权力界限，来解决缠绕了中国三十年的经济体制改革核心问题。12月1日起，市场准入负面清单制度将在上海、广东、天津、福建四个自贸试验区所在的省市先行试点，这一试点工作预计为期两年，将在2017年12月31日结束试点，并在总结经验，完善制度设计后，于2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。

　　经济观察报从国家发改委了解到，发改委正在根据各部门梳理汇总的清单，以是否有法律依据、行政法规依据、国务院决定的依据为原则，对负面清单内容进行逐条梳理。

　　据了解，12月1日正式试点的市场准入负面清单中包含两类，禁止准入类和限制准入类，适用于各类市场主体基于自愿的自主投资、扩大投资、并购投资等投资金融行为及其他的市场金融行为。

　　对禁止准入的事项，行政机关不得审批核准，不得办理有关手续。对限制准入类，存在两种进入方式，一是部分事项可通过审批许可的方式进入，二是市场主体可以依照规定的准入条件和方式，合规进入。

　　缩短清单

　　在国务院新闻办公室10月30日举行的国务院政策例行吹风会上，商务部部长助理童道驰表示，将负面清单的概念从投资协定谈判引入到国内经济治理，是一个重大的制度创新。实行市场准入负面清单制度，各类市场主体同等待遇，清单之外的都可以依法平等进入。这可以大大减少政府行政审批，减轻企业负担，释放市场活力，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

　　国家发改委人士对经济观察报表示，今后如果有明确准入条件，可以探索由市场主体先签署信用承诺书的方式，把承诺书和相关准入条件材料上网公示，接受社会监督，采取使中事后监管，一旦出现信用违约，就采取禁止进入的措施，今后永远不能进入这个行业，用信用的方式约束市场规定，简便市场主体进入门槛。

　　在投资经营领域，中国长期以来执行较为严格的目录管理制度，以审批作为市场主体的准入条件，由政府规定、鼓励、禁止市场主体的投资活动，凡是未纳入目录的事项没有明确是否允许准入，增加了政府部门和官员的自由裁判空间，阻碍市场在资源配置中的决定性作用。

　　如今，中国政府部门正在进行一场自我革命。按照制度构想，中央政府将以负面清单为基础，明确政府的权力清单和责任清单。从行政审批制度改改、简政放权，到负面清单制度的确立，意味着各级政府部门将改变过去以审批许可为主的干预，到未来以事中事后监管为主的服务。

　　这张负面清单上将覆盖全面限制和禁止市场投资主体进入的行业领域和业务等，另外，区域性措施也将列入清单，清单将覆盖从中央到地方所有的实施措施，做到一单尽列。

　　据了解，负面清单内容将和行政审批事项相衔接，国务院公布的分批取消和下放的行政审批事项中，凡是涉及市场准入的审批将纳入负面清单。在政府核准投资项目目录中，必须经过政府核准才能开通建设的部分固定资产投资项目，也将被纳入限制准入项目。另外，按照产业结构调整指导目录，淘汰类和限制类新建项目都将列入负面清单。

　　列入负面清单的事项将被限制或禁止，而在清单之外的所有事项一律放开，由市场主体自行决定投资方向，并可依法同等进入，政府部门无权干预。这意味着，这份清单对于市场主体来说是法无禁止皆可为，对于政府来说是法无授权不可为，在过去行政审批中明放暗不放的现象也将因此破除。

　　上述发改委人士表示，“随着这项制度的实施、深化，下一步可能还有更多问题需要探讨，比如如何缩短清单，如何确保清单有效的问题。”

　　此前，有市场人士认为，中国的市场准入门槛过高，制作一张覆盖全国的负面清单，内容将会非常长。国家发改委人士对此回应称，“清单是根据法律、行政法规和国务院决定梳理出来的，是市场准入机制的集合，不是各部门想定什么就定什么。另外，更重要的是能否把市场准入措施列全，而不是顾及清单长短的问题，而且清单按照国民经济行业分类分列，市场主体只需要关注相关领域的限制措施，整个清单的长度对于投资主体来说影响不大，同时，我们也在尽量缩短清单。”

　　2018年全国推广

　　值得注意的是，这张覆盖全国的清单由国务院同意发布，发布后，未经国务院授权，各部门不得自行设立清单，也不得擅自增减清单条例。地方政府可以结合实际情况对清单进行适当简化，但涉及增加市场准入管理措施，重大条目调整的，需在提出调整建议之后，经跨部门的协调审查，再报国务院批准。这意味着各部门和地方政府只能减少行政审批，而不能随意增加市场主体的义务。

　　2014年6月国务院发布的《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，首次对市场准入负面清单制度做出明确定义。其中提到，国务院以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，清单以外的，各类市场主体皆可依法平等进入。

　　根据国务院要求，国家发改委和商务部共同牵头起草《关于实行市场准入负面清单制度的意见》。今年10月19日，该文件由国务院正式对外公布。

　　这份文件明确，按照先行先试、逐步推开的原则，从2015年12月1日至2017年12月31日，在部分地区试行市场准入负面清单制度，积累经验、逐步完善，探索形成全国统一的市场准入负面清单及相应的体制机制；从2018年起，正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。

　　一位商务部人士表示，“负面清单的模式属于舶来品，但我们的负面清单不是简单借鉴，而是在中国有所创新和发展，在国内外统一实施市场准入负面清单，是我国治国理念的进步。过去，正面清单是告诉你那些可以做，由政府说的算，存在自由裁量的空间，而在负面清单下，法无禁止皆可为。建立负面清单制度，有利于转变国家治理机制，在厘清政府和市场边界之后，对于市场主体投资来说，加强了自由度、开放度和透明度，激发市场活力，这和配套的行政审批制度改革、简政放权都是一脉相承的。”

　　上述发改委人士表示，“这对管理模式和思维方式都有很大的挑战，特别是监管机制、信用体制建设方面还需不断完善，制度的完全落地需要大量探索性、基础性工作，并在总结试点经验的基础上逐步完善。”

　　在中国经济下行压力下，中国的市场准入制度正在迎来一次全面的改革，为激发民间投资活力助力。同时，这个国家正在力图转变政府官员的工作方式，并与市场划清界限。