李宇嘉
11月20日，国务院法制办公布了《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）的修订送审稿，这是《条例》时隔13年之后再次修订。
首先，住房公积金的缴存和提取范围扩大了。个体户、自由职业者等群体也可以缴存、提取公积金，申请公积金贷款；除购买、建造房屋外，装修、租房、物业费缴交等也纳入公积金提取范围。其次，针对公积金结余量大但城市间“余缺不均”的现状，公积金中心可发行或购置公积金贷款支持证券。第三，闲置公积金可投资大额存单、政府或金融债券、贷款支持证券等固定收益产品。最后，淡化公积金中心行政职能，强化其公积金流动性、保值增值、风险管理的决策能力。
传统的公积金政策是基于人口不流动设计的，但过去10年，我国的人口流动、住房情况以及公积金运行发生了前所未有的变化，这就需要公积金流转起来，充分利用低成本资金来实现居民住房需求。过去10年也是我国房价快速上涨的10年，但政策性住房金融机构建设滞后，老百姓住房难也与此有关。
未来，改善型住房需求将会爆发，棚户区改造也将推进，城市新移民“先租后买”的住房消费体系越来越清晰，特别是“以人为本”的新型城镇化，将着力解决2.6亿外来人口的住房需求。在高房价背景下，需要公积金扮演政策性住房金融的重要角色，而其在缴存、提取、用途、流动等方面也需要作出全面调整。
近年来，住房需求与公积金结余的“区域错配”越来越严重，尽管国家也发布了相关政策，但由于公积金中心行政职能较强，以及其“属地化”的管理原则等原因，公积金政策边际上修缮的效果并不好。
修订后的《条例》将政策规章化，这无疑是完善公积金运行的首要保障。更重要的是，《条例》将闲置公积金投资范围扩大到有价证券，明显提高了公积金投资收益，改变了公积金长期投资于存款、国债，跑不赢CPI和一年期存款利率的“诟病”，有利于从根本上打击违法提取的“地下市场”，提升缴纳和归集的积极性。而且，公积金“水位”告急、排队“等贷”的城市，也可以通过发行资产支持证券，以高收益吸引闲置公积金。这样，异地流转也就水到渠成了。
根据近期发布的“十三五”规划建议提出，户籍人口城镇化率加快提高是“十三五”时期经济社会发展的主要目标之一。因此，实现外来务工人群的本地化，将是新型城镇化的主要目标。本地化的首要诉求就是“住有所居”，但农民工规模大、收入水平较低、现有居住形式亟待更新，单靠财政投入、银行贷款无力解决。
同时，伴随着资金来源短期化、存款理财化、利率市场化，对于商业银行而言，不仅个人住房贷款的收益越来越低，期限错配风险也越来越突出。特别是在不良贷款进入新一轮高发期、流动性管理能力成为银行核心竞争力的情况下，未来不能指望商业银行行使政策性功能，也就无法靠商业银行来支持新型城镇化住房需求。
因此，扩大公积金投资和融资范围、区域，公积金缴存和贷款覆盖外来人群、实现“类银行”的资金流动、淡化公积金中心行政职能、增强风险准备实力等，事实上是公积金中心逐渐向住房银行转变的政策举动。
此外，借助于政府财政的帮扶，就可以实现个人、单位和国家“三家抬”，提高外来人口的购房支付能力，助推外来人口本地化，这是降低城镇化融资成本的路径。
根据住建部发布的最新数据，截至2015年7月底，全国住房公积金缴存余额3.97万亿元、贷款余额2.88万亿元，在资产负债上相当于一家中等股份制银行的规模。未来，如果能够扩大缴存群体范围、提升缴存和归集激励、实现异地流转，全国公积金缴存和贷款余额有望达到大型商业银行的规模。
公积金若能向政策性住房银行转型，并借助于财政支持和发债融资，建立全国性的、有规模的政策性住房银行体系，这对于支持外来人口的刚性住房需求，创新新型城镇化投融资机制，夯实以消费为主的内需，无疑具有重要的作用。
（作者为深圳市房地产研究中心研究员）
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