景春梅：管网独立是油气改革重中之重

　　低油价在持续，肆虐的雾霾也在持续。欧佩克（OPEC）最近的会议决定维持产量不减产，国际油价一度跌破40美元/桶，在此背景下国内的油气体制改革方案显得更引人注目。

　　此前油气体制改革方案的消息显示，紧跟电力体制改革，油气改革将借鉴电改的经验，推动全产业链

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　　作为改革先行试点，国土资源部今年10月底进行了新疆上游区块招标试点工作。国资委国新公司将持有中石油中亚管道公司50%股权，中石油内部昆仑能源和昆仑燃气也正在推动重组，这似乎都预示着油气改革将要到来。

　　对于油气改革的重点和路径，外界众说纷纭。中国国际经济交流中心信息部副研究员景春梅称，油气改革将是全产业链业务放开、价格放开，“管住中间，放开两头”的格局，其中管网公司的组建路径和监管将是重点。

　　低油价是改革绝佳时机

　　第一财经日报：中国油气行业在1998年实行了一次大的改革，从2014年下半年开始，国际油价连续下跌，是不是油气体制改革加速的好时机？

　　景春梅：面对肆虐的雾霾，我们迟迟进入不了油气时代。由于价格高昂和经济放缓，被寄予厚望作为替代能源的天然气近两年来消费剧减，不被终端市场所接受。而低位徘徊的国际油价也使得国内的油气生产企业面临降本提效的巨大压力。目前，国内需求放缓，供求关系趋于宽松，内外环境都倒逼改革，可以说，油气体制改革迎来难得的时间窗口。

　　油气行业的市场化改革起步较晚，油气产业链与电力有很多类似之处，可以从先行的电改中借鉴经验教训，有条件进行全面改革。目前各方面条件成熟，油气改革有可能走得比较快。

　　具体而言，国际油价今年以来一直在40美元/桶左右徘徊，而国内油田盈亏平衡点平均在70美元左右，在现有油价下，国内油公司非常困难。虽然可以继续维持生产，但低油价会逼迫国内油气企业从内部管理等各方面挖潜，降低成本；其次行业求生存的本能，会以置之死地而后生的心态推动改革，改善行业的艰难处境。

　　日报：对于这次油气改革，外界一直在猜测其执行思路，从宏观上看改革思路怎么设定？

　　景春梅：油气体制改革需要顶层设计，避免某个方面的单兵突进。要推动全产业链系统改革，我建议采取“四放开一独立三加强”的路径。

　　具体而言，四放开是放开勘探开采准入、放开进出口限制、放开竞争性环节政府定价、放开上下游环节竞争性业务；一独立是推进管网独立；三加强是加强安全保障体系建设、加强配套改革、加强统筹规划和科学监督。

　　全产业链改革，以上游为龙头，带动中游和下游开放。放开上游，增加供给，各种油源、气源实现充分供给、充分竞争，才能为中下游改革创造条件，管道独立才有意义。

　　其中上游区块管理机制是油气上游垄断的源头，现行的区块登记制和主管部门后续监管缺乏，使上游开发处于僵化状态。应以上游开放作为先导，带动全产业链改革。

　　上游区块开放，当前只能做增量。存量改革涉及利益太大，阻力也大。除了开放，要加强监管，无论谁勘探都要公开资料，并建立退出机制。

　　上中下游是相互关联的，避免单改一个环节，其他环节“梗阻”，上游勘探开发、进口放开，会增加供给，上游改革才能继续向前。然后管道要解决第三方公平准入问题，不然就面临梗阻。第三方公平准入需要管道独立的配合，所以还是要全产业链协同推进改革。

　　天然气价格改革单兵突进不适合

　　日报：油气体制改革之前，价格改革似乎已经先行。油气价格形成机制改革和体制改革如何协调配合？

　　景春梅：在产业链中下游一体化还比较严重的现阶段，天然气价格改革不宜单兵突进，一放了之。产业链一体化的体制制约了竞争性价格的形成和自然垄断价格的厘清。现行采用“市场净回值法”形成的门站价格是上游气源价格和管输费的捆绑定价，气价和管输费的构成还不够透明清晰，应该进一步推动管网改革，厘清管输成本。此外，在产业链一体化体制下，如果将价格一放了之，很可能导致几家巨头形成价格联盟，通过对气源和管道的控制，造成新的垄断，不利于下游用户和消费者。

　　所以，在体制改革没有到位的情况下，天然气价格只能小步快走，逐步实现市场定价。

　　我们看到，一年多来，价格主管部门不断放松管制，加大改革力度，通过今年上半年天然气价格并轨和推出大用户直供气，天然气市场化程度已达到40%。最近11月份的气价下调又规定气价可以上浮20%，下浮不设限制，增加议价空间，天然气价格弹性不断增大，市场化程度进一步提高。

　　国家在价格改革的顶层设计方案中已列出时间表，拟到2017年基本放开竞争性环节价格，届时天然气上游价格和终端销售价将交由市场决定，价格部门只对天然气输配价格进行管制，这表明，即将推出的油气体制改革方案，要在产业链体制改革方面与之相衔接，做出相应的制度安排。

　　日报：油气领域国企占比很高，国企改革方案已经下发，给人的印象是国企和油气体制改革是油气领域改革的两条线，怎么协调？

　　景春梅：油气改革会促成全产业链开放。油气体制改革和国企改革是条块的结合。体制改革是纵向的，针对油气产业链，实施上中下游改革。国企改革是横向的，针对所有国有企业改革，不特定针对某个行业。油气领域改革是条块链接，改革要结合条条和块块。

　　国企改革将国企划分成商业类和公益类。国企占据油气行业主导地位，油气改革要寻找体制改革和国企改革的结合点。油气体制改革方案和国企改革方案肯定会有协调。

　　具体到油气产业链，将区分不同环节的属性。先界定产业链环节的属性，商业类还是公益类，然后确定相对应的改革方向。待油气体制改革方案出来后，对照国企改革方案，改革的坐标会更加清晰。

　　不能只有一家管网公司

　　日报：油气改革需要产业链并行推进，但突破点是什么？

　　景春梅：中游管网独立应是油气体制改革的突破点，也是重中之重。只有管网独立，实现销售和管道输送业务的分离，才能从根本上剪断气源和管道业务关联交易的“体制脐带”，真正做到管网的第三方公平开放，同时，也才能为管输成本的有效监管和上下游价格的市场化形成创造条件。

　　日报：组建独立的国家管网公司也谈论了很久，管网公司独立和加强监管的关系如何？管网公司独立会拖慢管道建设投资吗？

　　景春梅：能源局从2014年开始推广管网第三方公平准入，但在目前体制下，管网和气源，甚至城市燃气同属一家公司，管道的输送能力不足的情况下，管道公司代输意愿不强。

　　所以首先要推动管网公司独立，不能既输气，又供气，还经营城市燃气，其他市场参与者很难与之公平竞争。但也不能只有一家国家管网公司，只有多家公司竞争，才能有管输成本和运营效率的比较，从而有利于降低我国油气产品的价格。

　　独立的管网公司需要界定清楚主营业务，明确规定公司不能涉足的领域。就像上一轮电改一样，要推进主辅分离、剥离多种经营的业务，呈现管网公司的核心业务，为核定管网真实成本创造条件。需要指出的是，一定要明确新成立的管网公司进行网销分离，不得经营销售业务，以上已经提到，这是管网公平开放和理顺价格机制的前提，也是国际惯例，在美欧等主要市场经济国家，都明确规定了管网公司不得从事天然气销售业务。

　　我国管网里程并不算长，但管网独立不会妨碍修建。很多企业想投资管网，但限于投资回报没有明确预期，治理结构上没有合理的机制安排，都采取观望态度。我国尚未进入到油气时代，特别是天然气还将在我国的能源结构调整中担当重要角色，一旦预期明确，很多资本还是愿意跟进的，管道建设速度不会受到影响。

　　日报：对于独立的管网公司，有什么看法？

　　景春梅：管网公司需要从三个层面去认识。首先不能只是一家管网公司，如果只有一家管网公司，相当于现在的电网企业，无法形成有效的竞争，也会造成监管难题。

　　其次，要允许多家管网公司存在。管网具有自然垄断属性，多家管网公司不是鼓励同一条线路修建多条平行管道，但鼓励多家公司经营不同线路，保证两点之间只有一家公司，不同公司在输送成本、管理效率间构成竞争，从而推动管网公司降低成本、提高效率。从国外天然气发展历程看，有气和气竞争，同样也有管道和管道竞争，例如目前美国和德国都是由多家管道公司从事管道运输业务。

　　第三，组建国家管网公司面临省网公司处理难题。目前国内管网有三级，国家、省网和城市管网。一些省市，省网力量强大，连中石油、中石化等都很难进入。未来国家管网公司组建涉及省网公司处置，上划给国家管网公司或下沉到城市燃气管网都面临较大的利益调整。

　　中国各省情况差别很大，我觉得应该允许多元模式存在。

　　国家管网公司组建后，燃气公司管网在各自区域也是“小垄断”，且配售一体，未来看也要实行配售分离，管网只收取配气费。不过城市燃气管网都是各家燃气公司建设，权益清楚。未来主干管网，可以国有控股，引入社会资本做混合经济。