楼继伟:避免重蹈一些国家陷入“高福利陷阱”

　　王明雯抛出最后一个问题时,整个大厅的气氛紧张起来。“有些省份债务很重,债务率已经超过了警戒线,个别的省份甚至超过了200%,债务风险极大,请问财政部,有什么措施来解决这些地方控制风险和继续发展的矛盾?”

　　她的语速很快,听上去有些急迫,但并不咄咄逼人。

　　一共四个问题,分别涉及或有负债、债务置换、违规举债和债务风险,王明雯只用了不到1分钟,远未达到3分钟的时间上限。她对这些问题的质量充满了信心,直到开会前一天,曾担任过法学教授的她还在不停寻求财税领域媒体、学者的专业意见,并反复修改演练。事后她说,“我之所以提这些问题,因为这是中国民众普遍关心的”。

　　现在,会场上100多人的视线几乎同时转向正对主席台的第一排,那里坐着7位正部长级官员,分别来自审计署、国家发改委、民政部、财政部、卫生计生委、体育总局和中国科学院。有趣的是,其他人的座位均呈U型排列在主席台两侧及对面,7位官员和他们的副手则恰巧被围在U型的凹处,位于会场的正中央——这样他们可以感受到来自四面八方的灼热目光,以至如芒在背。

　　王明雯的问题,是提给财政部长楼继伟的。这一天是2015年12月26日,人民大会堂平时能容纳2000多人的金色大厅,到了下午竟然略显拥挤。十二届全国人大常委会的正副委员长和100多名委员,正在就“国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告”,向国务院委托的7个部门官员提出专题询问。

　　楼继伟每年都要来参加几次类似的询问,他第二个被“点到”。在回答王明雯的问题之前,如往常一样西装革履的他向对方微微欠身一笑,意在表示礼貌,随即脸色复归平静。“谢谢王明雯委员的这个提问,这个提问都是尖锐的问题。我们面对这些问题,在全国人大的监督下,在国务院的领导下,采取了一些措施解决这些问题……”

　　四个问题,楼继伟足足回答了20分钟,两倍于主持人要求控制的时间上限。

　　一

　　这并非刻意为之。在财政系统内部,楼继伟素以语速慢著称,尽管这似乎与舆论赋予他“改革派”的外在形象不是那么相符,人们有时也会忽略这套特殊话语习惯背后所隐藏的信号。

　　比如在回答王明雯的询问时,楼继伟无意间提到,“(对地方)通过银行贷款、融资平台等非债券方式举措的存量债务,国务院准备用三年左右的时间进行置换”。

　　他没有提高音调,但这句话无疑意味着,中央对地方存量债务的“家底”已然摸透,未来用长期、低利率的债务置换掉高成本的到期债务,以解地方燃眉之急的财政救援行动,仍将持续,不会有丝毫停顿。

　　有观察家认为,刚刚过去的2015年,正是地方政府迫在眉睫的偿债需求,将整个中国拖到了峭壁边缘。

　　这一年1月,中国金融四十人论坛成员、国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松等人发文称,2015年地方到期滚动债务需近2万亿元资金,维持7%左右的GDP目标增速也需要增加基建资金,缺口尚有3.5万亿。在新《预算法》对地方融资的约束下,2015年第二季度中国可能将面临融资断档带来的“财政悬崖”。

　　尽管如此,在为政府债券谨慎“开前门”之际,楼继伟仍坚持尽快“关后门”。财政部在当年1月即制定办法,将存量债务纳入预算,对增量债务限额管理——这实际上掐断了地方政府以往无所顾忌地“借新债还旧债”的融资扩张;但同时也意味着,地方存量债务的“超级雪球”,离峭壁边缘又近了一步。

　　楼继伟并非对学者笔下“即将到来的危险”毫无警觉。实际上,财政部从2014年开始,就会同发改委、人民银行、银监会等部门对地方政府存量债务进行了一次彻底清理甄别,得出的第二年即将到期债务数字是3.1万亿——远高于学者的推测,占截止2014年底地方政府债务余额15.4万亿的两成。而中国地方政府每年发行的政府债券只有数千亿,远远不够解决存量债务问题。

　　这正是此后财政部启动万亿债务置换计划的原因。当年3月6日的全国两会上,楼继伟在回答记者提问说,“对一部分完全公益性平台借的地方负有偿还责任的债务,我们已经报请全国人大常委会预工委,对一些历史债务予以承认,通过发债替换原来的平台债务,这样可以使债息降下来”。在他讲这番话时,第一批1万亿债务置换额度早已下发到各省财政部门。而从各个渠道透出来的信息显示,债务置换计划的目标是覆盖当年所有到期债务,规模在3万亿左右。

　　这很快引发了一场轩然大波。舆论把“债务置换”与“中国版QE(量化宽松)”划上等号,并将其看作是“四万亿刺激计划”的翻版,甚至认为此轮远甚于彼,规模或达到10万亿。当时,中国政府正在竭力处置2009年大规模投资刺激所带来的各种遗留问题,再次“货币放水”被认为是不可容忍的。

　　矛头所指,央行保持了一贯的沉默,财政部则被推上风口浪尖。即便是次日,财政部一位副部长出来辟谣,市场也难消疑惑。一些人认为由商业银行来购买地方债务置换出的新债券,将恶化它们的资产负债表;另一些人则猜测央行会最终成为地方债务置换的“接盘侠”,新一轮货币宽松不可避免。

　　二

　　央行的沉默是迫不得已的事。

　　2015年3月5日,李克强总理向全国人大作政府工作报告。两周后,国务院常务会议布置了政府工作的12个方面62项重点任务和责任单位,其中,为应对当前经济下行压力,保持经济运行在合理区间,国务院安排给财政部的任务是“积极的财政政策必须加力增效”,对于央行则是“灵活有效运用货币政策工具”。

　　在总体货币政策不得不保持稳健的前提下,一边是中央高层稳增长的压力,一边是新《预算法》控债务的“高墙”,除了先期进行债务置换释放压力,楼继伟实际上别无他法,令财政政策更加“积极”起来。

　　何况,中国财政收入的增速正在创下1992年以来的最低水平,并在2014年首次跌至个位数——中国经济进入新常态的典型特征,首先在财政收入上显露无疑。自2004年至今的十余年间,中国财政收入有七年增速接近甚至超过20%。这个势头到2012年进入拐点,当年财政增收12.8%,相比上年几乎腰斩,此后更是逐年下滑至 2013年的10.1%和2014年的8.6%,逼近当年GDP的增速下限。

　　2015年4月9日,楼继伟在中国财政学会的一次年会演讲中说,财政收入增速应该略超过GDP的增速,有利于政府调控市场和平衡各方面的利益,2014年我国财政收入的增速虽然略超过GDP的增速,“但是是在采取一些特殊措施情况下实现的”;而且,导致收入增速下滑的影响因素,在2015年还将持续。

　　这个判断已被事实应验。财政部数据显示,2015年上半年全国一般公共预算收入增速偏低,比去年同期回落4.1个百分点;前11个月累计同口径增长5.7%,比去年同期也有所回落。与此同时,财政支出则保持了刚性增长,甚至超出预期。数据显示,从2015年7月开始的连续五个月,中国的财政支出同口径增速都在20%以上,10月更是达到36%的最高峰;前11个月,财政支出整体同口径增速达到17%。

　　财政收支之间的缺口,在2015年10月迅速攀升至5310亿元。相比之下,2014年同期,财政还有盈余6090亿元。这也很好地解释了,为何在2015年11月3日,财政部一位副部长罕见地在公开场合对国际通行的3%赤字率红线提出质疑。

　　尽管在两年多前就任财政部长时,楼继伟曾在一次工作会议中提出,2014年~2017年,在财政收入降速和支出刚性增长的情况下,预计全国财政收支缺口还将继续扩大,赤字率可能突破3%。但他或许没有料到,情况会糟糕得如此之快。

　　由财政部起草的2015年预算报告,实际上已经将赤字率从2014年的2.1%,提高到了2.3%。楼继伟在当时的全国两会上还提出,由于口径变化,实际上多出了2000多亿可安排支出,如果按当年的收支差额计算,赤字率差不多是2.7%。

　　但在一位不愿具名的财政系统人士看来,如果算上今年财政部分三批下发的共计3.2万亿地方政府债务置换额度,赤字率实际上已经突破3%,“大部分地方债务是借新还旧,使用债务置换相当于财政支出多了3.2万亿的额度,从另一个口径来说,这等于扩大了赤字”。

　　财政系统的智囊团则提出了更深层次的问题。2015年12月16日,财政部财科所所长刘尚希在一次地方财政运行分析会上说,虽然中央政府在赤字上还有一定的空间,但是空间也是有限的,尤其赤字上去容易,下来难;地方尤其是基层财政是不允许列赤字的,所以他们是一点办法没有。

　　以目前的中央和地方事权安排来看,地方政府无疑是财政支出的大头。通过中央列赤字转移支付给地方,旧疾重重;而为地方赤字“开口子”,尚无先例。这对楼继伟来说,无疑是一个两难。

　　三

　　20分钟过去后,王明雯追问了一句:“(置换债券)这样一个风险延后措施能否有效地化解债务风险?会不会造成金融系统的风险?”

　　回答这个问题,楼继伟只用了不到1分钟,在旁人听来甚至有些轻描淡写。他说,这些债券实质上大头是向银行借的,我们采取刚才说的一些措施控制住了,不让债破了,债破了由省里负责,而省里是统借的,不会把风险传导到银行去。

　　一位财政系统人士评价说,楼继伟回答上述询问虽然游刃有余,看上去也很轻松,但在内部会议上讲起这个问题时,他是说了重话的。

　　这位人士回忆说,“楼部长提到,现在有些金融机构,还有一些部门,要求地方把已经剔除到15.4万亿之外的那些债务,又纳入进去,或者要求地方给一些担保或者实质性承诺。凡是发现这样做,那个地方的负责人和决定者要被撤职,你们财政厅长、副厅长要同意,你们就被撤职。要跟你们的领导说清楚,这是法律规定不允许的,你们自己也要把持住。”

　　很明显,在楼继伟看来,万亿债务置换后,地方政府必须自担风险、有所作为。然而,对地方政府如此强硬的“隔空喊话”,在财政部以往的历史上并不常见,这实际上是2014年启动财税体制改革以来,央地财政关系数次博弈的结果。

　　一位不愿具名的财税专家表示,财政的运行进入新常态,而中国的财政体制还停留在老常态,新老常态之间的矛盾、冲撞是当前的主要问题。他说,老常态下财政体制有些矛盾和问题,但是在财政收入高增长的状态下,大家忙的都是超收收入怎么分配,自然顾及不到这些问题,矛盾也就显现不出来,一旦财政收入增速下滑,甚至是负增长,以往掩盖的矛盾自然要暴露出来。

　　这些矛盾,在2015年一次清理税收优惠政策的反复中走上前台。

　　清理税收优惠政策,曾是财政部部长楼继伟划定的三项财税体制改革中的税制改革重要内容,也是中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》,对税收制度改革的具体要求之一。其他两项改革则分别是预算改革和央地财政关系改革。

　　在这个大背景下,时间相当紧迫。于是,“62号文”早在2014年年底紧锣密鼓地出台了,这份文件全称是《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》,核心内容是清理各地没有法规依据的税收优惠,制定各种税收优惠的退出期限。

　　然而,究竟哪些是不合法、不合理的优惠政策,以及由谁来认定这些政策的性质,成了一个问题。地方政府和财政部当然都希望由自己来认定,结果可想而知。在很多财税人士看来,当时对于62号文,地方政府采取了虽不抵抗、但却观望的态度。

　　2015年4月,风云突变,“62号文”被口头通知暂停执行了。据称,此前一位来自西部省份的人大代表、省部级官员对参与分组讨论的国务院高层抱怨称,因为清理税收优惠政策的“一刀切”,近1万亿元的项目基本都在那里放着。

　　于是,国务院要求会后就这个问题,立刻与财政部门进行对接,而来自高层的表态是“要正确理解‘清理税收等优惠政策’这个文件”。

　　接下来,便是“25号文”的出台,其全称是《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》,发布于2015年5月11日。从名称就可以看出差别,新文件已经悄然抹去了“清理”二字。在敏感的政商两界看来,这意味着清理税收优惠政策,放缓了。

　　事实也的确如此。一位省级财政厅人士说,25号文基本就是把以前的税收优惠政策进行了一个“合法化”,以前享受的以后还可以享受,以前没有上台面的,摆在了桌面上,摆在了阳光下。

　　据他说,楼继伟曾在财政部一次内部会议上解释,25号文出台是出于稳增长的需要,也是对宏观经济下行压力的妥协,另外,清理税收优惠还关系到地方政府的信用问题。言语之中,他感觉楼继伟有一些无奈和失落。

　　整个2015年,楼继伟一直在推动财税体制改革。他在年初预算报告中给出的官方目标是,预算改革取得实质性进展,税制改革取得重要进展,央地财政关系改革的研究取得阶段性成果。

　　但在财税专家看来,三项改革是不均衡的,整体上的进展低于早先预期。一位不愿具名的财税专家说,如果照现在财政体制改革的路子走下去,本来作为基础和支柱、应当对全面深化改革起“牛鼻子效应”的财税体制改革,就有可能退化为拖后腿效应。

　　四

　　参加完全国人大常委会的专题询问的第三天,2015年12月28日,楼继伟拖着病体主持了全国财政工作会议。

　　一位当天与会的财政系统人士说,他看到楼继伟在讲话时,不停地拿起手帕,侧过身擦拭鼻涕,尽管同样是缓慢的语调,却和两天前判若两人。从楼继伟的这些举动中,他读出了一个字:累。

　　改革派,是外界对楼继伟的印象;有家国情怀的人,是财政部内部对他的评价。而楼继伟更愿意称自己为一个“学者型官员”,时常在学术与政策之间来回切换。不过,执着于探究大国财政的本质,偶尔语出惊人的做法,也经常将他推向舆论风口。

　　楼继伟毕业于清华大学计算机系,他和现任清华大学经济管理学院院长钱颖一同样都是提前毕业。钱颖一出国留学,楼继伟去了中国社会科学院学经济,他给自己找的理由是,“经济学需要拓宽思维、经世济民、士大夫精神”。

　　2015年4月24日,身为财政部长的楼继伟回母校作了一次演讲,题目叫做“中高速增长的可能性及实现途径”。然而全文很快被网络改为“我国可能陷入中等收入陷阱”的版本四处传播,各方更是争相解读,以窥探这位掌控中国政府“钱袋”的高官,内心真实的想法。

　　在这次演讲中,楼继伟对中国未来五年到十年的前景有乐观的估计,也有悲观的判断,他觉得两者是“五五开”。支持者赞许他揭示了中国当下最大的危机,反对者则认为,他身为高官,不应随意发表悲观言论。

　　中国官员总体上都很低调、谨慎,楼继伟却是一个例外。

　　与他有过多次接触的财政系统人士说,每次开会,楼继伟都会花很少的时间在准备稿子上,不论是在部里开会还是在外边,都会敞开讲。“讲两三个小时,那个时候他更像是一个专家、学者,就他担心的国家大事,发表他自己的看法。”

　　因此,人们发现,在清华的演讲中,楼继伟提出的众多解决方案和路径,诸如释放农业人口、户籍改革、城镇化以及社保改革等,很少直接关乎财政。

　　这并不意味着他不看重财政在治国安邦中的作用。相反,在楼继伟看来,现代财政制度,不仅是国家治理现代化的重要支柱,还是规范政府与市场、政府与社会、中央与地方关系的一系列制度安排的基础。他曾多次告诫同侪,财政不应只算自己的小账,应该有所担当、有所作为。

　　但楼继伟也深知财政发挥作用的边界。2015年4月,在被当选为中国财政学会会长时,他曾说过这样一番话:现代财政以解决公共问题、满足社会公共需要为职责范围。因此,凡不属于或不能纳入社会公共财政需要领域的事项,市场机制可以有效发挥作用的范围和领域,财政就不应介入,以免造成资源配置扭曲和低效;凡属于社会公共领域的事项,而市场又无法解决或解决不好的,财政就必须介入。而这种介入必须具有可持续性。

　　已近岁末,楼继伟依然抱持着这种观点。2015年12月16日,他为人民日报撰文《建立更加公平更可持续的社会保障制度》,文中说,应防止脱离经济社会发展和社会结构的实际情况,超出财政承受能力,以拔苗助长的方式推进社会保障制度建设和提高保障待遇水平,避免重蹈一些国家陷入“高福利陷阱”的覆辙。

　　这注定又是一篇将会饱受争议的文章,但楼继伟就是这样一个人——始终走在峭壁边缘。