实现农业转移人口市民化关键在改革

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2016-01-15 01:07:19

来源：经济参考报

　　近日，中国城市百人论坛主办的“学习中央城市工作会议精神”研讨会在京举行。中国社科院副院长蔡昉、中国社科院财经战略研究院院长高培勇等专家就如何通过各项改革实现农业转移人口市民化，以实现拉动中国经济增长发表了自己的观点。

　　中国社科院副院长

　　蔡昉：

　　加速推进城镇化改革创造改革红利

　　没有农民的城镇化就没有农业的现代化，反之亦然，没有农业的现代化就没有城镇化，也就没有农民的城镇化。城市工作必须同“三农”工作一起推动，形成城乡发展一体化的新格局。

　　2014年我们常住人口城镇化已经达到了55%，但是，户籍人口城镇化率水平还比较低，目前大概只有37%。

　　这些年通过把土地承包权和经营权分离等鼓励政策，促进了土地的流转。在13亿亩多承包地中，现在大概有3.8亿进行了流转，有9.4亿是没有流转的，流转的部分约占28%。从农户来看，约有1.7亿农户还没有流转土地，只有六千万农户是部分或全部土地被流转，所占比重只有26%。

　　比较世界各国的农业普查数据可以看出，我国的农户规模几乎是最小的，例如，与印度、日本以小规模农场著称的国家相比，我们户均土地面积只相当于它们的一半；与典型欧美国家比，我们大体上是美国的1/200、英国1/100和法国的1.5%，非洲、拉美国家的农场规模通常也都明显大于我国农户。

　　中国农业发展经历了三个阶段。第一阶段是解决温饱的问题，在这个阶段家庭承包制的效果是很明显。第二个阶段是解决农民收入的问题，主要靠的是农产量增长和农民外出，今天来看，农民的收入已明显提高，而且从2009年之后城乡收入差距也在缩小。但仔细分析农民的收入构成会发现，2012年农户纯收入中有65.6%与农业无关，而在当年增长的收入中，这类收入的贡献更高达78.5%。也就是说，农民不是靠农业增加收入的，这与农民没有彻底转出有关。如果我们不能建立一个有效率、有规模、能自立的农业生产方式，就不能保证农民从农业中获得足够、稳定、持续增长的收入，就解决不了“三农”问题。所以，只有扩大农业的经营规模，才可能有一个现代化的农业生产方式。

　　我国的劳动力已越来越短缺，农业中资本替代劳动、机器替代人的现象已很明显。近些年农业的机械化大幅度增加，机械化拖拉机和牵引农具的增长速度都是两位数，但由于农业经营规模狭小，导致投入到农业的资本和各种补贴形成边际效应递减。据我们计算，我国农业由于经营规模的限制，资本报酬已经出现递减现象，在这个趋势下是很难建立一个现代化农业生产方式的。因此，必须通过城镇化和农业现代化的同步，通过赢得改革红利，实现我国未来的经济增长。其中要特别关注三个因素：一是农业经营规模。赢得规模经济才能确保农业成为支撑农民收入增长的主要源泉；二是劳动参与率。没有稳定的农民工市民化，劳动力的稳定供给就得不到保障，因此，必须加快提高户籍人口城镇化率；二是全要素生产率，清除体制障碍继续保持农业劳动力从农业向非农产业的转移，实现资源重新配置的效率，为全要素生产率做出贡献。

　　中国社科院学部委员、财经战略研究院院长

　　高培勇：

　　应对一些落后体制、理念和战略做根本性调整

　　这次中央城市工作会议传递的一个重要信息，以农业转移人口市民化作为一个中心环节来推进城市化。公告中有几句话可以体现这一条：比如，“把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务，”，再如“城市工作必须同三农工作一起推动”、“要做到以人为中心的新型城镇化”。

　　农业转移人口市民化问题，已经提出好多年。这件事之所以推进得如此艰难，和我们习以为常的理念、体制、思想不无关系。不对这些体制、理念、思想乃至战略做出根本性调整，农业转移人口市民化问题的推进也将是非常困难的。

　　一是体制。我们建国后就开始实行的二元经济社会体制，最终是体现在财政二元体制上的，二元财政体制可以概括为：以城乡分界，政府提供的公共服务基本上仅覆盖于城市。这是一个基本的概括。改革开放之后，情况有些变化。随着大量的农民工进城，以区域分界逐渐转化为以户籍分界。即便大家共居一个城市，但由于身份差异，公共服务基本上也只是覆盖到城市居民。进入21世纪后又有了转机，随着公共财政体制建设，我们举起了“让公共财政的阳光照耀农村大地”的旗帜。但是，虽然开始照耀到了，仍实行不同的标准。即便在北京这样的城市，如果你是农村户籍，虽然能享受到某些公共服务，但享受的标准是大大低于城市居民的。所以，做好新形势下城市工作，实现农业转移人口市民化，必须回答究竟目前要不要实现基本公共服务均等化，或者目前究竟到没有到实现基本公共服务均等化的时候之类的问题。应当说，对于基本公共服务均等化的方向，大家都是认可的。但是，在相当多的人那里，还是普遍存在着时机未到、条件尚不成熟之类的看法。这是要解决的第一件事。

　　二是理念。和城市政府官员打交道多了，可以从不少官员那里获得这样的信息：他们的主要任务是为市民服务。这本身或许没有什么问题，因为，从常理上讲，城市政府就是为市民服务的。但是，在当前中国的背景下，城市居民和外来人口同居一地，应该换一个说法，叫作为纳税人服务。为市民服务和为纳税人服务有什么不同？当讲到市民的时候往往指的是户籍人口，非户籍人口被排除掉了。甚至在一些市民眼中，外来人口是没有资格享受城市公共服务的。比如北京这样的地区，当公共汽车出现拥挤的时候，往往听到的抱怨，就是外来人口多了，挤占了本应由城市居民享受的公共交通；当小学收了农民工子弟入学的时候，也有人觉得是外来人口分得了他们应当享受的奶酪。若改为为纳税人服务，就可以在相当程度上解决这样的问题。因为不管是农村人口还是户籍人口，实际上你只要生活在一个地方都给当地政府贡献了一份税收。这和以往的认识不同，很多人过去曾经认为外来人口、农村人口不对当地税收做出贡献，其实不是。因为我们的税制结构有两大特点：一是70%以上是间接税，消费就是纳税，吃什么用什么，其价格中都包含有税；二是90%以上是企业税，企业多缴纳的税都是“待分配税收”，在某种意义上可以纳入到转嫁范围的税收。所以，不管是哪来的人，不管户籍地在什么地方，不管你缴纳什么样的税，你只要生活在北京就给北京缴纳税收，就有权享受这样的公共服务。

　　三是政府支出结构。要推进城市化，政府需要花钱，需要把钱主要花在提供公共服务上。我们目前的财政支出结构是20：40：40。即政府履行基本职能支出大概占全部支出20%，经济建设支出占40%，社会福利支出占40%。这与其他国家大不相同，在美国，履行政府基本职能支出30%，经济建设支出10%，社会福利支出60%；在欧洲国家，履行基本政府职能支出20%，经济建设支出10%，社会福利支出70%。在转型国家，比如匈牙利和波兰这样的国家，履行基本政府职能支出20%，经济建设支出15%，社会福利支出65%。相比之下，我们需要改变这样一种结构。农业转移人口市民化所花的钱从哪里来？在经济增速下滑、财政收入总量不可能有较大增加的情况下，调整支出结构是必须的。不把这个结构调过来，不走和世界趋同的道路是不成的。

　　四是政府收支范围视野。一提到政府提供公共服务，大家把眼光就盯在政府财政预算上，现在的说法是一般公共预算。但在目前的中国，一般公共预算占全部政府支出比重只有60%多，还有37%-38%停留在其他三项预算上，即政府基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算。随着新预算法在中国的实施，我们应该有一个大预算的概念，把所有的政府收支都作为提供公共服务的财源所在，如果从非一般公共预算移入一部分资金用之于公共服务，或者将四类预算纳入统筹视野，我们可以动用的农业转移人口市民化的财政资金的来源，将会多出许多。

　　作者：白仁辉