城镇规划应简化审批多规合一

　　范必/文

　　城镇规划是城市建设和管理的基本依据。当前我国城镇规划编制和审核过于集中，城镇规划与其他规划衔接不够，《城镇规划法》违法成本低、执法成本高。我国在新型城镇化建设中，应当树立“科学多元，公众参与，地方为主，中央指导”指导思想，进一步改革城镇规划审批方式，下放审批权限，提高公众参与度；探索建立城镇规划与经济社会发展规划、土地规划“三规”衔接和协调的信息化联动平台，在“一张图”上统筹城镇发展的重要指标和目标；同时，进一步完善规划制定、调整和监督体制。

　　一、当前我国城镇规划中的突出问题

　　目前，全国所有设市城市都有了比较完善的规划，建制镇也都编制了初步规划。规划编制的方法不断改进，保障实施的机制逐步形成，监督管理步入法制轨道。城市规划在控制城市规模、规范各类开发区建设等方面发挥了积极作用。但是，在新型城镇化建设中，原有的规划暴露出一些值得重视的问题。主要是，城镇规划理念落后，粗放式“贪大求快”现象突出；城镇规划内容缺乏特色，相邻城镇之间缺乏协作分工；规划滞后与随意修改违反规划的现象同时存在；突破城镇规划的各类开发区和新区、新城不断出现。

　　造成上述问题的原因，既有一些城镇领导在发展指导思想上重规模、轻水平，重数量、轻质量，重形式、轻内容等认识上的问题，但更主要的是现行规划体制不够合理，具体体现在以下几个方面：

　　一是城镇规划编制和审核过于集中。当前我国城镇规划都要经过住房城乡建设部门审核，规划编制则大都由住房城乡建设部门所属的、少数几个城市规划设计机构制定。尽管在编制规划中也会考虑人文历史、地理、环境等地区特色，但长期由同一支队伍编规划，难免陷入路径依赖，成为各地“千城一面”的重要原因。

　　我国城市规划的审批权高度集中于中央政府。截止到2012年底，全国有108个大中城市（几乎包括了每个省的主要城市）的城市总体规划需要经过国务院审批后才能实施。设计部门编制完规划后，要经过地方规划部门、地方政府、省级规划部门、省级政府、国家住房城乡建设主管部门层层审核，最后报国务院批准。每经过一道审批都要组织专家论证、相关政府部门召开专门会议研究。请来请去都还是那些专家，很大程度上是重复论证。由于审批环节多，审批时间过长，往往造成规划批准滞后于形势发展。在规划执行中难免出现边调整边申报新规划的情况。层层审批、集中审批并没有达到树立规划权威的作用。

　　二是城镇规划与其他规划衔接不够。城镇规划是一定时期内城市发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合性、全局性和战略性部署。但是目前涉及城镇发展的规划较多，包括土地规划、经济社会发展规划、产业发展规划等。这些规划往往与城镇规划提出的空间布局、基础设施和公共服务设施的配置存在矛盾。特别是土地规划与城镇规划谁服从谁的问题显得更为突出，增加了城镇规划统筹城镇整体和长远发展的难度。

　　三是《城镇规划法》违法成本低，执法成本高。尽管我国颁布了《城乡规划法》，城镇规划上升到法律高度。但一些单位和个人无视城镇规划，不按规划布局进行建设的情况时有发生。由于执法成本高、违法主体多元、违法建设情况复杂等原因，导致违法建设发现后，查处工作往往十分困难，损害了城镇规划的严肃性。现行《城市规划法》以及相关法律法规，没有赋予城镇规划行政主管部门强制执行权，就算发现了违法建设，掌握了证据，也无能为力。

　　二、改进城镇规划的思路和措施

　　从国内外经验都可以看到，一个城镇的建设有规划和没有规划，其结果大不一样。城镇规划在城镇发展中具有不可替代的先导性作用。新型城镇化建设将使很多城镇面貌焕然一新，在规划编制中应树立“科学多元，公众参与，地方为主，中央指导”指导思想。

　　科学多元、公众参与——借鉴国际先进的城镇规划理念，坚持以集约化发展为城镇规划理念的基本核心。既要进行科学规划，强调土地的综合利用，进行集约型空间扩张，又要结合我国各城市的具体情况，允许多种规划理念的存在，推崇风格多元的做法，还允许多种机构参与规划的制定。严格执行“政府主导、专家领衔、公众参与“的规定制定机制。

　　地方为主，中央指导——充分发挥地方积极性和灵活性，给地方更多的规划自主权。规划事权主要在地方，中央主要以国家发展战略为依据在宏观方面进行指导。

　　在新型城镇化建设中，制定好城镇规划可以考虑采取以下措施：

　　第一，调整中央和地方对城镇规划的审批权限。国务院只审批省会城市和副省级城市（计划单列市），将现在需要审批的城市数量从108个减少到37个。简化城市规划审批内容。中央对城市规划的审批主要是城市定位、资源使用、历史文化保护、环保等关键问题。另外71个城市的规划由省级规划主管部门审批。其他城镇规划由城镇所在地上一级政府审批。国务院规划管理部门提出城镇规划编制的原则，指导地方编好规划。

　　第二，加强“三规”的衔接和协调。结合各地经济、社会发展特点，统筹考虑国民经济社会发展规划、土地利用规划和城镇规划，特别是各地要把开发区、各类园区纳入城镇规划。探索建立“三规衔接和协调”信息化联动平台，在一个平台的基础上，使“三规”涉及的发展目标、人口规模、建设用地指标、城乡增长边界、功能布局、土地开发强度等方面达到统一，落到“一张图”上。研究建立“三规”管理信息互通机制，实现部门间信息共享，各规划叠加，协调消除各规划存在的矛盾，将涵盖城镇建设、重大项目、土地资源、环境保护、交通等涉及空间要求的信息要素叠加。

　　第三，完善规划制定、调整和监督体制。国务院要制定相应的规划制定、调整和监督条例或相关决议。主要内容包括：明确官员、专家、公众、社团参与规划制定的形式，鼓励各类专业机构参与规划制定；研究设立城市总规划师制度试点，探索在地县级以上城市设立城市总规划师。

　　（本文摘自2013年完成的中国国际经济交流中心《我国新型城镇化建设研究》课题报告，课题组组长：范必；课题组成员：王云平、张焕波、马衍伟、闫妍、蔡翼飞、李秋淮）

　　作者：范必

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