上海计划在2016年推出统一的“老年综合津贴制度”。根据方案，这项制度将原先分项实施的70岁以上老人非高峰时段免费搭乘公交、地铁和90岁以上高龄老人营养补贴等政策，改为按照年龄段直接发放津贴，具体标准初定为：65至69岁的老人每人每月50元，70至89岁的老人每人每月120元，90至99岁的老人每人每月300元，100岁及以上的老人每人每月500元。相关部门的统计表明，目前“高龄老人营养补贴”和“70岁以上老年人免费乘车”两项政策的每年财政补贴为8.5亿元，实行“老年综合津贴制度”后，每年所需的财政补贴投入将超过33亿元。
这一政策一经公布即受到了社会各界尤其是中老年市民的热议。此次改革使得政府在敬老助老方面的财政支出大幅增加，政策受益群体从70岁以上扩大到65岁以上，并且以现金津贴的形式使得老年人拿到津贴后的消费支出方向不再受限于交通出行，可以更好地满足不同群体的个性化需求。
站在局外人的角度，这一政策无疑是对此前敬老助老政策的一次提升，对大多数老年人而言无疑是一件好事。但原先“免费乘车”的福利取消，使得部分出行次数较多的老年市民感到利益受损、出于自身利益提出反对意见，也是可以理解的。
任何一项公共政策，要做到所有人都受益是非常难的，大多数情况下都会多多少少触及一部分人的利益。如果绝大多数人从政策中受益，受损的人群数量较小，且其本身享受的福利并不一定合理，那么从公共政策的角度看，这样的政策仍应推行下去。但政府需要做好政策的解释与说明工作，对广大市民说明政策实施前后的差异。目前，我们已经进入大数据时代，笔者认为，政府部门对于相关补贴和优惠政策的实施效果，不能仅仅停留在宏观、加总的数据发布，而应发布更为详细的数据分析和结论推演。
目前政府部门公布的数据是，2015年10月发放在外的70岁以上老人的敬老卡中，有60%并没有乘坐公交、地铁的记录。也就是说，只有不到一半的70岁以上老人享受了免费乘车，剩下一半以上的老人并没有从这项政策中受益。这一数据在一定程度上论证了新政的合理性和必要性，但仍显单薄。一方面，这只是一个月的数据，未必能代表全年的情况；另一方面，那40%的敬老卡的使用情况也并非一致，有些也许只是偶尔使用几次，有些可能每天被频繁使用。对于偶尔使用的老年人，改为发放综合津贴，对他们而言也是更好的选择。
笔者认为，在现有数据和技术条件下，政府部门完全有能力拿出更为细致、更有说服力的数据分析结果来。例如，根据每张敬老卡使用的数据，计算当取消免费乘车政策后每月的假想交通支出，并分析70~89岁、90~99岁和100岁以上三个年龄段的老年人各自有多大比例会超过每月120元、300元（减去原营养补贴）和500元（减去原营养补贴）。
进一步，相关部门可以对于敬老卡使用次数较多的居民进行抽样电话调查，了解他们生活中的实际需求，若确有困难，可以通过其他方式予以救济。
需要指出的是，随着大数据时代的来临，电商、出行、通信、医疗等各行各业对于大数据已经进行了娴熟的运用，从而有效提高了经济活动的效率。相比之下，政府公共部门掌握着海量的数据资源，在政策制定时是否将其充分利用了呢？退一步讲，即便政策制定时对于大数据有较好利用，又是否很好地将数据的分析和政策制定的逻辑完整地展示在公众面前了呢？
毕竟，任何一项公共政策都牵涉到每一位市民的切身利益，它的推出和调整也必须受到每一位市民的评价与监督。过去有不少公共政策，实施的效果不尽如人意，被市民议论为“拍脑袋”决策。现在，有了充足的数据作为政策制定的依据，任何一项公共政策的制定都应以富有逻辑的数据分析和推演为基础，并将这一过程和结果完整地展示给公众。这样，既增加了政府的公信力，也能方便市民参政议政。
（作者单位：上海财经大学中国公共财政研究院）
作者：张牧扬来源一财网)
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