代表委员热议长江保护呼吁研究制定《长江法》

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2016-03-09 11:36:00

来源：第一财经网站

原标题：代表委员热议长江保护呼吁研究制定《长江法》(图)

　　习近平总书记今年初有关“要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”的讲话，在今年的两会上引起了代表和委员们的强烈共鸣。

　　全国人大代表、上海社会科学院经济研究所副所长张兆安表示，当前，在推进长江经济带发展国家战略的进程中，必须加强长江流域水资源保护和水污染防治，并呼吁国家尽快研究制定《长江法》，建立长江流域综合协调和管理机构。

　　全国政协委员、交通运输部原副部长徐祖远建议设立内河水运转型发展示范区，探索可复制、可推广的成功经验，带动更多内河水运城市实现可持续发展。

　　生态安全问题日渐突出

　　张兆安对记者说，在此前的调研中发现，流域协同治污效果有限，生态安全问题日渐突出。主要表现在四个方面的问题：

　　重化工产业沿江密布，废污水排放量急剧增长。沿江分布着五大钢铁基地(上海、武汉、攀枝花、马鞍山、重庆)，七大炼油厂(上海、南京、安庆、九江、岳阳、荆门、武汉)，以及上海、南京、仪征等地的石油化工基地，正在建设或规划的化工园区还有20多个，沿岸已集聚着约40余万家化工企业。以重化工为主导的产业结构特征，使长江流域废污水年排放总量一直呈急剧增长态势，上世纪70年代末仅为95亿吨/年，80年代末为150亿吨/年，90年代末达到200亿吨/年，2007年超过300亿吨/年，2013年则达到336.7亿吨/年，已接近黄河年均流量。

　　农村生活污水处理率低下，农业面源污染和畜禽养殖污染突出。长江流域一带的农村基本上以粗放型的方式排放生活污水，随意排放现象严重。同时，长江流域是我国重要粮食生产基地，长期以来农业生产存在着化肥施用量过高、流失严重和肥料配比不合理等问题，尤其是氮肥的实际利用率仅为1/3，近2/3氮肥通过挥发和降雨径流进入大气和河湖水网，加剧了流域面源污染。此外，长江流域的养殖业广泛散布在农村地区，畜禽粪尿以及生产过程中产生的废弃污染物对流域水体环境也造成严重威胁。

　　重化工企业偷排、漏排现象严重，突发性水污染事故频发。自2004年以来，长江流域因重化工企业有毒有害废水偷排、漏排等行为引发了近20起重大的突发性水污染事故，如2004年四川沱江氨氮污染事件、2006年湖南湘江镉污染事件、2006年湖南岳阳砷污染事件、2009年江苏盐城酚污染事件等，流域内城市供水安全受到严重威胁。仅2014年上半年，就接连发生了三起重大的突发性饮用水污染事故，分别为上海崇明岛陈家镇水厂取水口水源苯酚污染事故、湖北武汉饮用水源氨氮污染事故、以及江苏靖江饮用水源异味事故。这一系列突发性事故表明，长江流域饮用水安全已面临极大风险。

　　长江流域中下游城市江段岸边污染带不断扩展，重金属、持久性有机污染物、内分泌干扰物等“隐形污染”问题风险凸显。长江流域沿岸城市废污水排放基本上均以岸边排放为主，城市江段各类排污口分布密集，污染影响相互叠加，而岸边水域相对水深小，流速低，水体稀释扩散能力有限，几乎成为全部入江污水的接纳处，造成岸边污染带。长江干流沿岸21个主要城市岸边污染带长度不断增加，1982年为428.5公里，1992年增加到570公里，到本世纪初上升至670公里左右，近几年仍在600公里左右。水体中除生化需氧量、氨氮、总氮、总磷等常规污染物严重超标外，重金属、持久性有机污染物、内分泌干扰物等300余种微量的有毒有害污染物检出频率和超标浓度近年来呈不断上升趋势，直接危及长江沿岸近500个取水口水质。

　　张兆安对记者说，此外，航运事故也对水源安全构成重大威胁。

　　长江是我国横贯东中西部地区的黄金水道，承担了沿江地区85%的大宗货物和中上游地区90%的外贸货物运输量，在促进区域经济社会协调发展中发挥了重要纽带作用。同时，长江也是沿江地区重要的水源地，沿线共有生活和工业等各类取水口近500处，涉及人口约1.4亿人。近500处取水口大都为开放式水源地，抗风险能力较差，一旦发生危险化学品泄漏等安全事故，将直接危及沿江居民饮用水安全，影响生态环境和沿江经济发展。

　　根据长江海事局统计数据，1988年至2009年间，其辖区内共查处船舶污染事故367起，其中重大事故23起、大事故20起、一般事故22起、小事故302起，在重大事故中，发生油类污染事故16起、化学品污染事故7起，导致溢油近1500吨、化学品泄漏1400多吨。这其中还未包括各类船舶因随意向长江倒泄垃圾、油污引起的水体污染。大量的污染物集中排放不仅危及长江水环境质量，更对长江沿线近500个取水口造成直接威胁。

　　近年来，较为突出的长江航运污染事故有2012年2月因货轮苯酚泄漏造成的江苏镇江水污染事件;2013年5月乳山万吨轮碰擦南京长江大桥沉没事件;2013年11月湖北荆州油船泄油致城区停水事件等，都对沿江饮用水安全造成了直接影响。

　　流域综合管理机制亟待建立

　　“区域行政分割与职能交叉导致流域统一管理无法实施。”张兆安对记者说，长江在行政管理上 “分割管理，各自为政”，地方政府以本地发展为重，不够重视甚至不顾下游的环境利益。

　　有些地区将化工、石化、造纸、印染、制药、农药、皮革、电镀等污染严重的行业布局在地区边界，存在上游排污、下游取水的情况，特别在省界更难协调，还有些边界水环境功能不匹配，水质标准不一致。

　　部门管理上“多龙管水、多龙治水”，水利部门负责水量水能管理，环保部门负责水质和水污染防治管理，市政部门负责城市给排水管理等。在水资源保护规划与水污染防治规划、水功能区划与水环境区划、水资源与水环境管理的监测体系与标准、数据共享等方面，缺少有效协调，甚至存在着明显冲突。

　　他说，目前的流域管理机构职能单一有限，无法有效承担综合协调与监督管理职责。长江水利委员会和太湖流域管理局是流域性管理机构，尽管《水法》明确了流域与区域管理相结合、监督与具体管理相分离的新型管理体制，但由于都是水利部派出事业单位，职能单一，主要实行水利单项管理，不能根据流域和生态系统的整体性进行综合管理，也无法承担跨部门、跨区域的综合协调任务，对各地区的监督职能有限。

　　例如，长江水利委员会在水资源保护上主要涉及专业规划、监测，对流域内越权管理、违反流域规划的行为、跨行政区的水污染事件缺乏行政制约手段。又如，2009年太湖流域管理局牵头建立水环境综合治理信息共享平台系统，希望实现流域产业发展布局与规划、污染源、基础设施、监测和事故等信息的共享，但上平台的信息有限。

　　张兆安说，长江流域管理法律法规体系也不健全，责任机制和强制力度不足。根据《水法》，流域综合规划和水资源保护等专业规划由国家水利部门组织编制并实施，专业规划应服从综合规划;根据《水污染防治法》，流域水污染防治规划由国家环境保护部门编制并组织实施。现行法律没有明确同一流域的综合规划与水污染防治规划的关系，以及水污染防治规划与综合规划、水资源保护规划如何协调。

　　同时，根据《水法》，流域管理机构承担流域监测、流域规划和水功能区划定、流域水资源开发利用监督管理等具体工作，而其它监督管理职责采用了水利部授权的方式。机构定位的局限性，导致其缺乏主动作为的积极性，监督机制和配套惩治措施缺失。当地区经济利益与流域整体利益发生冲突时，当地政府往往会违反流域规划，过度使用或破坏水资源，或者对企业违法行为执法不力的情况，这些仅靠协调难以解决实质问题，需要有强有力的约束机制和惩罚手段。

　　张兆安在调研中发现，经济手段和市场机制在水资源管理中未充分发挥作用。水资源既有公共属性，也有很强的市场属性。长期以来水资源产权不明确，使得政府、企业和个人对水资源所有权和使用权等方面的权、责、利不清，无法建立水资源合理开发与利用的市场机制。水价仍未能按其资源成本和工程成本合理定价，未反映水资源的真实价值，不利于水资源的合理配置和高效利用，也不利于污染减排和治理。

　　此外，长江流域水资源缺乏统一规划和严格管理。调研发现，近年来长江上游地区三峡及干支流水库群的调节库容不断扩大，已超过600亿立方米，梯级水库群蓄泄矛盾日益尖锐。急需统筹协调、科学调度，消除对中下游水文情势的不利影响;中游地区南水北调工程中线刚刚投运，上游水库群和中游洞庭湖水系、鄱阳湖水系控制性水库的建设运行引发两湖水系水文情势、江湖水量交换关系深度调整，两湖地区水资源供需矛盾日益凸显;同时，长江流域上、中、下游规划了云南“滇中引水工程”、陕西“引汉济渭工程”、湖北“鄂北水资源配置工程”和“引江济汉工程”、安徽“引江入巢济淮工程”等区域性水资源配置工程，仅下游长江干流就有600多处引江调水工程，跨流域调水与流域内用水、流域与区域用水矛盾日益尖锐。

　　“这些蓄水、调水、引水、取水工程的规划和建设往往是单个项目论证，未充分考虑其叠加效应和综合效应。”张兆安说，长江中下游地区近年不断加剧的季节性缺水、水质恶化和河口咸潮入侵等问题，都暴露出长江水资源缺乏统筹管理的弊病。迫切需要建立统筹协调电网、取用水户、水力发电工程、航运、跨流域调水的水资源调度会商制度和跨部门、跨行业、跨区域的流域水资源统一调度制度，协调好水电站的生产、生活和生态用水，形成电调服从水调的水资源调度秩序。

　　建低碳环保绿色水运体系

　　张兆安建议，全国人大抓紧启动立法调研，尽快制定《长江法》，明确流域管理的目标、原则、体制、机制，确定流域管理机构实施流域综合管理的主体地位，明确相关部门的职责与任务，建立流域综合规划、流域水资源管理、水资源保护、水生态保护、水污染防治、河道管理、防汛抗旱、水工程管理的各项制度和措施，规范长江流域水资源开发、利用、节约、保护的各项行为。

　　同时明确长江流域综合管理的经济、技术等保障措施。通过法制有力推动流域经济发展方式的转变，促进经济社会发展与水资源和水环境的承载能力相适应，保障流域经济社会可持续发展，维护防洪安全、供水安全、生态安全。

　　张兆安建议，借鉴欧洲莱茵河流域、美国田纳西河流域综合管理的成功经验，在国家层面建立长江流域的综合协调机构。制定统一的发展规划和环境标准，建立流域综合管理与治理的协调机制，实施流域水资源优化配置和统一调度，建立统一信息公开与通报机制。探索长江流域综合协调和管理机构的模式，建立长江水资源资产管理制度和长江断面水质责任追究制度，强化行政处罚和刑事制裁力度。

　　“新常态下内河水运供求关系失衡、市场持续低迷的问题较为严重，传统发展模式难以为继，亟须加快转型发展。”徐祖远对记者表示，内河水运存在发展基础差、企业规模小、组织化程度低等突出问题，综合竞争能力偏弱、整合难度较大，很有必要通过设立内河水运转型发展示范区，探索可复制、可推广的成功经验，带动更多的内河水运城市实现可持续发展。

　　徐祖远建议，统筹布局内河水运城市发展，加强城市内部功能规划，助推航道、岸线、码头以及临港工业园区、物流园区、城镇之间形成有机互动，构建临港工业、生产性和生活性服务业一体化发展的临港产业体系。建设联动互通的交通网络体系，进一步助推内河水运城市与区域中心城市、沿海港口城市之间的有机衔接。

　　“在发展过程中，还应建立低碳环保的绿色水运体系，着力强化水上流动污染源控制，提高公共码头的综合利用效率。”徐祖远认为，应完善智能高效的管理服务体系，积极推行船舶“一卡通”、建设数字化航道，逐步形成标准化、大型化、专业化船型为主体的内河集装箱船队。

　　“示范区建设应允许先行先试，希望政府在促进企业专业化和集约化经营、临港产业发展基金设立、鼓励运输企业多元化投资和集团化经营等方面，给予一定的优惠政策。”徐祖远说。

　　《第一财经日报》记者从环境保护部了解到，今年环保部将启动实施生物多样性保护重大工程，先期开展长江经济带生物多样性本底调查与评估以及国家生态观测站(点)建设，会同财政部制定加快建立流域上下游横向生态补偿机制的指导意见。