李炜光:税负问题关注点不是呼吁减税而是如何减税

　　两会期间，税收再次成为热点话题。3月11日，搜狐财经思想库邀请天津财经大学财政学科首席教授李炜光和北京天则经济研究所学术委员会主席张曙光，为大家解读税收怎样影响中国人的生活。

　　诺思理论认为税收的三性存在问题　　　　

　　李炜光：在税收理论当中我们可以看出它是有问题的，现在课堂上占据主导的税收理论，讲税收的形式特征，它的强制性、无偿性和固定性。如果我们用诺思的认识理论框架去看税收的三性就有问题，没有强调契约关系，没有强调产权的保护和公共服务的回报，也没有强调一个社会统治的集团和社会大众的利益双方如何平衡，这个平衡关系是诺思发现的，你必须要保持它的平衡，不平衡这个社会就会颠覆，王朝就无法维系，这是非常重要的一个问题。如果出现了平衡被破坏的情况，那就是诺思悖论，那问题就来了。那么在这个过程当中非常重要的就是对税收三性的反思在学术界其实一直在进行，特别是税收的一些纯理论的研究和一些税法方面的专家近些年进行过这方面的讨论。

　　税收理论最大的问题是强制性和无偿性和固定性

 　　跟国家征税最接近的一种行为是什么行为？比如我们刚才说国家是社会最大的一个暴力集团，说明这个国家可能有其它的暴力集团，但是国家是最大的一个集团。第二都不行，第二也必须变成最大，你才能获得征税权，否则的话你就是黑社会。那么偏偏这个黑社会它跟国家的组织结构是最接近的，它最像，暴力、提供保护费，黑社会也是这样。我们现在的税收理论最大的一个问题就是强制性和无偿性和固定性，这三性恰恰没有把这个说清楚。因为黑社会征收这种保护费它也是强制性的，不拿着枪不拿着刀比划你肯定不把钱给它，而且它也是无偿性的，抢走了就抢走了，不能说有偿再返还点什么。然后就是固定性，有一个阶段说我国家提供的征税是一种固定的，而土匪抢劫是临时的，属于临时起意在路上拦截行人实施抢劫，那么这个可以把税收和保护费区别开来。

　　但是后来发现，这个也区别不开，因为在土匪集团黑社会集团它也有征收保护费的固定性，吴森老师专门写的我引到这本书里面，专门讲过这个故事，也就是说黑社会征收保护费是固定性的，到时候它就来了。那么这三性没有把两者区分开，于是学者们就提出新的说法，征税是一种规则行为，土匪那个不是，国家征税是。那么既然是规则行为，那么共同认可的一个规则和共同执行的一个规则就出现了。在规则行为之下，从逻辑上应该出现积极的纳税人，它可能会出现我愿意交税，我这个人就爱国，我就喜欢交税我临死之前过去交党费，现在变成把最后一笔钱交税，这个在逻辑上是成立的，没有什么不可以。但是你绝对不可能出现积极的被抢劫者，我这个人天生就喜欢被人抢劫，没有人来抢还着急。这个逻辑上是不成立的，这样把税收和保护费区别开来。哈特讲到这样一个区分，比诺思的认识实际上深度就不够了，他发现了它是一种规则行为这是对的，把人们的认识，对税收的认识，集中到规则的制订、规则的形成上面来，那就强调税收的法定性，这个是税法学者特别强调这点的原因所在。

 　　国民心甘情愿交税是因为产权是不完整的产权

　　现在的税收特征重新认识和归纳就变得很有必要，这个是我在“写给中国的纳税人”里面专门探讨过这个问题。国家在它诞生之后并不经常性使用暴力，征税也是如此，征税国家轻易不会使用暴力。所以特别强调它的强制性没有必要，国家更多的是暴力是一种隐性的威慑力，然后它最重视的应该是和平、规则的方式跟社会成员做一笔交易或者一组交易，那就是我给你提供安全保护和产权，然后你给我交税，实际用提供这组交易的形式我来换取这个税收。这个中国从古到今都是如此，那么今天做的其实并不见得比古人更高明。比如从夏商周开始就可以看到提供这种产权秩序然后换取税收的事情，孟子说夏侯式五十而供、七十而筑，百亩而撤，说明了夏商周三代的税收三种税制，前面说的是产权，前面说的五十、七十、百亩其实就是一种产权分配，不完全是一种产权，而是一种秩序。西周的税制把这百亩土地给你，这种产权的安排跟征税直接联系在一起，后面中国又有均田制，又有两税法，又有摊兵入地制度等等一系列的制度改革，都是安排产权，提供保护，提供秩序换取征税的权力。这个产权和征税是直接连带的关系。我接受诺思的理论就是这个原因，为什么国民心甘情愿交税，可能提供的产权是不完整的产权，只是某种秩序的安排。也许像均田制农民并没有获得七八十亩或者一百亩土地完整的所有权，他只是获得了使用权，一直到明清才慢慢真正获得了私有土地的权利，那也要交税。税收是强制的，不给他交税治你，这只是一个原因。

　　另外一个原因就是诺思说的，产权，就是它提供了这种产权，也就是说提供了这种保护，这种保护可能是比较初级的比较野蛮的，它提供的这种保护仍然比个人保护自己要更经济。农民如果有一百亩土地我去耕种、交税，我要雇佣多少人来保护我的权利？他得想办法来雇几个人，雇一些家丁来保护自己，作为个体农民来讲很难做到，除非是富裕农民或者地主。即使如此，仍然是不经济的，刚才讲吴森老师讲的故事就讲到，天津的千德庄，一个军阀到了天津的千德庄住下，当地土匪向他索取保护费，他想我一个军官退役有钱有势，向黑社会交钱多丢份就不给你。你不是不给保护费吗？他们家三天两头出事，孩子出去上学被人绑架了，佣人出去买菜被人打了。他说这样不行，保护费我不交同时要保护自己，结果派了一些大兵住到他们家里面，挎着枪的军人，土匪不能登门了，但是大兵不能撤走，在家里住着，都是20岁左右的大小伙子能吃能喝，短时间行，时间长了养活不起，你是交黑社会保护费更合算还是把钱干脆给它还是继续养活这几个大兵？算来算去还是交保护费更合适。找中间人说和，凑在一起赔礼道歉，老老实实交保护费。其实税收就是这样一个道理，产权的安排就是这样一个道理，大家愿意交税它的成本比征税更经济更合算。

　　征税问题不是只强调强制性就可以了，还有一个问题就是纳税者愿意纳税，认可纳税，只要你的税收合适公平合理我就愿意交，这个在西方来说是有这样的传统。《圣经》里面有那么一段故事，一群犹太人找到了他们的先知塞谬，你给我们国王吧，你看别的国家都有国王，我们以色列人没有，犹太人没有国王，这多不好啊，我们强大不起来。塞谬跟他说了一大段话，这段话引到罗森的财政学开篇，罗森财政学是这些年财政学教材用的最多的财政学教材之一，罗森书的偏首讲了这个故事，塞谬和他的同伴说这段话，你们现在不是想要国王吗？现在没有国王不挺好吗？有了一个国王，你就得向他交税，他就会征你的儿子给他当马车夫，征你的女儿去给他做厨娘伺候他，他要征收你们多少亩的土地和你们的苹果园、葡萄园变成他的财产，那个时候你们后悔都来不及。这实际上是先知给犹太人的警告，国家一旦产生之后它会向民众征收，双方的平衡关系很容易被打破，因为国王是有军队的，是有这种实力的，而国民自己是手无寸铁，很难抵御公权力的征税强制性。这些犹太人还是认可我们得交税，交税之后才不会是一盘散沙，像其它国家那样强大起来。征税不只是政府的需要，它同时也是交税者的需要。为什么交税者也需要交税，就是因为诺思指出来的这个产权问题。这样一来，我们对税收的认识就有了一种新的认识，所谓强制性、无偿性这些东西并不是税收的本质性的特征，并不是税收本质的全部，要对它进行一个全新的分析。

　　什么逼着民反？就是征税！

　　接下来的问题就是刚才已经提到了，这种平衡关系被打破，经常被打破这个平衡关系的一方它不来自于交税者而来自于强权的一方也就是来自于政府，政府以警察、军队、监狱强制力为基本内容的强制力，如果得不到制约的话，那么这种平衡关系就很容易被打破，一旦被打破，那么不只是交税者的利益受损，征税者的利益也受损，它不可能长久保持这种征税的权力，也就是王朝的改朝换代的时候可能就来了。这种平衡关系怎么让它保护？历史教训是很多的，中国历史上明朝李自成、张献忠从河南起义一直往北京打，已经没有人打，你们就从我这儿过，当时叫迎闯王，闯王来了不纳粮，吃他娘喝他娘，不纳粮实际就是不纳税。平常人们是愿意给你纳税的，这个时候已经拒绝纳税，王朝无法维持下去了。一旦诺思悖论出现了变成现实的话，王朝就无法维持，纳税者拒绝纳税，天下重新进行组合，中国讲改朝换代天下大乱的时候就来了。

　　现在关键的问题是中国历史上很大一个问题就是一直没有找到一种方法，我来制约着国王或者朝廷或者政府征税权利的扩张或者是破坏这种平衡关系的可能性如何给它约束在一定的幅度之内，大家都别闹翻了，我给你提供纳税，你给我维持保护。维持一段时间就维持不住，中国历史上发生过多少次农民起义，这个历史学家有考证，大的农民起义怎么着也得有上千次，所有农民起义，看中国引发改朝换代的农民起义绝大部分都是官逼民反，其它的原因很少，比如因为土地产权的纠纷引起的孔民起义或者其它的什么事件引发的事情都很少，基本都是官逼民反。但是官逼民反，什么东西逼着民反？就是征税。

　　中国在历史上一直到了明朝、清朝，政府已经非常强大了，强大到民间被苛捐杂税和政府的各种盘剥重压已经弄得不像样，好在清末已经有了影像资料，我们可以看到清朝那时候的人现在看起来是又黑又瘦很不像样子，也就是说一个政府它的重压能把这个社会逼到山穷水尽的地步，在中国可以说一直没有找到一个出路，以至于最后通过洋务运动变法向西方学习，自己的体制内是找不到出路的。西方在这个问题上恰恰是一直在探索，如何约束国王征税的权力，他们一直在做这种努力。最明显的就是1215年，整整八百年以前英国签订了《大宪章》，而《大宪章》的基本内容就是国王如何征税，你征税要跟我商量，我们同意了才可以征，就是这样一个文件，但是八百年以前就有了，由于有了这份文件才有了后来的议会，一个世纪以后英国出现了议会，经过四五百年的议会和国王的斗争，逐渐建立了近现代的预算制。征税的权力逐渐从国王手里丢失，上议院都不能讨论，权力重新回到下议院手里。这条路变成了人类的宪政民主和法制一整套的制度设计，也就是现代国家的政府和税收的制度安排。

　　今年是2016年，我们一直拒绝这样一条，现在我们的问题是拒绝诺思，宪政民主的制度安排，然后在这这上面我们来探讨税收和进行税制的制度设计还有政策的制订就会出问题。什么问题？由于产权设定不明晰，税收可以轻易突破现有的一些规则，那么对企业对公民个人税收的压迫都是很强烈的很强大的，也就是说我们没在国民的利益和政府征税的税收利益之间划一条界限，没有这条界限，也就是说他想征税征多少税理论上都是可以的，直到最后把企业差不多都搞死了，觉得自己都不行了，它也就慢慢接受了它要减税。可是这个无休无止的税收已经把政府给催大了，也就是说一个政府怎么变大的，为什么它的职能它的权力会变得越来越大，它背后其实是税收的支持。如果要是说减税的话，前提是你首先要减少政府的规模和政府的职能，为减税留下一个空间来，减税才是可能的，否则的话就是一句空话。诺思提出来的平衡关系在现在仍然是非常具有实质性的意义。对产权的安排在中国仍然存在着很大的问题，产权不明晰，这是很大的问题。

　　税负问题关注点不是呼吁减税而是如何减税

　　现在几个方面的改革在这次两会当中可以看出来都有问题，一个是刚才说的税负问题，已经成了大家的共识，呼声很高，政府也接受需要减税。而且现在估计不再用结构性减税这个说法了，也接受要全面减税，接下来的问题是如何减下来。我建议大家应该关注点不是在呼吁减税，而是关注如何减税这样一个问题。

　　第二项方面的改革，六大税种的设计，里面有缺乏法律的，像房产税要推进，而且要立法，同时还有一些税原来有法律要重新立法要修法，比如个人所得税。这些问题都要在这几年内完成，16年开始到2020年这个任务就得完成。这么复杂而且是很繁重的立法任务以现在的人民代表大会它的能力似乎是很难承担下来，而且似乎现在没有把人民代表大会的改革、职能如何完善变成现在改革的重要内容，也就是说现在的人大能不能承担这么繁重的税收立法和修法任务是值得怀疑的。

　　第三，中央和地方的财政关系现在问题也很大，那么真正好的财政体制它应该是以政府的公共责任为轴心来设定，每一级政府应该做什么，在国家的宪法和法律上应该有明确的规定，但是我们这个没有规定，每一级政府，比如我当县长，我这个县长应该做什么，似乎没有明确的规定，所以大家不是对法律负责对上级领导的要求负责，这就使得在这个基础上设定财政体制就会使这个体制变成一笔糊涂帐，它不是根据责任来设定权力支配财政资源的权力，而是总是在不停变化某种上级的命令来设定的这个体制。真正的分税制是分的权力，分钱的事是一个技术问题。公共资源和支配权割裂开来，如果你的权力跟你的责任不能够很好地匹配的话，你的财政体制建立起来以后，这两者肯定是不能强匹配的，而我们的财政学一直在用财权跟事权相匹配这种说法，它是说不清这个道理的。秦晖老师曾经问过我们搞财政学的人，财权跟事权相匹配，财权和事权是两个权力，权力和权力怎么匹配？说明我们财政学者探讨的问题让其它学科的学者听不明白。市级财政领域说的事权它就是支出责任，是一回事。但是你在学术上没有把它分清楚的话，就使得我们决策者出现了理解上的偏差，在十八届三中全会的文章当中用支出责任和事权相适应的说法。本来财政学者他认为支出责任跟事权是一回事，同一个事物怎么互相适应？这就曝露出来我们现在的财政学的理论存在着缺陷，基本的表述概念的表述都不清晰。在中央和地方的财政关系上就存在着很大的问题，我们要注意这些问题的讨论。

　　我这两本书就是在这些方面力争做一个说明，把自己的学习体会跟大家汇报一下，得到大家的参考批评，都是一种收益。下面听听张先生对我的批评。谢谢大家！