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个税改革为何一直被推迟?

来源:经济杂志
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  1980年以前,我国基本没有个人所得税制度,而提到个人税收改革,则要追溯到1994年。这一年,个人所得税法正式出台,不仅结束了区分纳税人的时期,还统一了个人所得税的征收,征税对象确定为11项,确立了分类征收个人所得税制度,一直沿用至今。尽管20多年来,国家根据需要对上述法律多次修订,但均是在1994年的基础上做细微修补,征收模式和实质内容从未发生改变,谈不上“改革”。期间,研究人员、民众对个税改革的呼声时起时落,真正的改革却从未发生。

  尽管关于个税改革的官方方案一直没有公开,2016年的两会上,财政部部长楼继伟对外表示,个税改革方案已提交国务院,将把综合与分类相结合的个人所得税法草案提交全国人大审议。而7月23日的G20税收高级别研讨会上,他再次表示,中国将义无反顾地推动房地产税和个人所得税改革,从而再一次将个税改革推向舆论的风口浪尖。

  个税改革为何一直被推迟?

  有媒体披露,财税改革顺序中,个税改革原本排在最后一位,但是2015年的中央深化改革领导小组(简称“深改组”)内部会议点名强调应该加速推进个税改革。所以有观点认为,未来个税改革或许会被提前。

  对此,北京大学财经法研究中心民营企业税法研究室主任翟继光难以赞同。

  “按照财政部、国家税务总局的改革路线来看,个税并不是最重要的税种,而且改革难度较大,不是财政部、国家税务总局两个部门就可以完成的,因此被放在了财税改革相对靠后的位置。可是从党中央最高决策层的角度来看,个税改革并没有得到提前而是一直被推迟”,翟继光这样告诉《经济》记者。

  早在2003年10月14日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中,党中央就明确提出“改进个人所得税,实行综合和分类相结合的个人所得税制”,该项改革却由于各种实际困难以及其他重大税制改革的推进而被耽搁。2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次明确提出“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制”的目标,至今已近3年,仍旧没有丝毫改革的迹象。

  翟继光认为,基于上述事实,我国个税改革实际上一直被延期。

  在他看来,财税改革的先后顺序主要表明某个财税制度对我国整体经济、社会发展的重要性。应当说,与企业所得税改革、营改增相比,个税改革在近几年的确不是我国财税领域最重要的事项。因此,“在这些制度改革已经基本完成之际,个税改革的重要性才凸现出来”。

  现行分类个人所得税为什么一定要改革?

  现行分类个人所得税制怎么了?为什么一定要改革呢?“现行个税制最大的弊端是不公平”,翟继光强调说。

  依照当前规定,3500元的劳务报酬需要缴纳个人所得税540元,而同样数额的工资则不需要缴纳个人所得税;月工资10000元的工资阶层,在不考虑社保和住房公积金缴费的情形下,每月需缴纳个人所得税745元,而月收入达到14700元的所得分散的个人(如工资3500元、两笔房租各800元、两笔稿酬各800元、10笔劳务报酬各800元),却不需要缴纳一分钱的个人所得税。

  此外,分类所得税制下很多基本生存保障支出无法得到扣除,如赡养老人、养育子女、住房贷款及利息等,无形中加重了普通工薪阶层的生活负担。在中闻律师事务所律师程璇看来,国内个税免征额虽频繁调整,却从不具备稳定的计算公式,影响了税法的稳定性和严肃性。

  程璇告诉《经济》记者,个人所得税的主要监管对象是高收入者而非普通收入者,但个税免征额的单纯提高实际上加重了多数民众的负担却降低了高收入人群的税赋。“分类制没有起到应有的调节社会公平作用,其调节重点对象有失偏颇。”

  然而,提高个税起征点却是政府在过去长时间采用的调整措施。

  1980年,个税免征额定为每月800元;2006年,个税免征额提高到1600元;2008年继续提高为2000元;2011年为3500元。此后,尽管个税起征点连续5年未动,每年的两会上却都会出现关于提高个税免征额的建议,从每月5000元到30000元不等。与此同时,我国个人所得税收入已连续多年同比增长,财政部数据显示,2015年我国个人所得税收入为8618亿元,同比增长16.8%。

  “即便是这个增长速度,个人所得税作为诸多税收来源之一,在全部税收中占比也不过在6%左右”,天津财经大学财政学科首席教授李炜光在接受《经济》记者采访时这样说。在他看来,个人所得税原本很重要,在国内却没有得到足够重视。

  作为一国政府和亿万家庭的重要纽带,个人所得税制的重要性不言而喻,如何利用个税征收、个税所得来建立良好的政府与民众关系,如何借此体现一个国家的施政纲领,都需要它参与。“好的税收制度,能让个人体会到作为纳税人的权利,以个税为例,若可以在通货膨胀较为严重的时期采取一些税收优惠政策,退税或减税,民众对政府的感受必然不同,”他这样强调。

  诚然,国内个税制度远未达到这一步,而改革至少需要避免单纯提高起征点的做法。在目前所有个税改革的讨论中,李炜光认为,最接地气、最能给惠于民的是向综合所得税制方向推进改革。

  推进综合制不迟疑

  不少观点认为,国内的情况并不允许个税改革从分类制一步走到综合制。翟继光指出,个税改革迟迟未进行,主要原因也在于各项配套措施的缺乏:一个是税收征管的技术手段,另一个是公民的纳税意识与纳税申报能力。

  综合所得税制需要将个人的全部收入综合在一起,因此,需要税务机关具有监控纳税人各项收入的能力。目前,纳税人银行账户、机动车信息、住房信息、股票账户信息等都尚未纳入税务机关的监管范围,若实行改革,未来需要全部纳入。

  综合所得税制实际上也是家庭所得税制,允许夫妻联合申报,允许家庭赡养的老人与未成年子女与户主一起申报。因此,税务机关还必须掌握纳税人的婚姻状况以及父母子女等亲属关系的信息,而目前这些信息分散在民政部和公安部,未来也都需要提供给税务机关。

  由于目前我国个人所得税主要采取代扣代缴制,绝大部分纳税人都未亲自填写过纳税申报表,也未亲自缴纳过税款,但综合所得税制需要纳税人自己填写纳税申报表并亲自缴纳税款。因此,在个税改革的初期,翟继光认为纳税人需要一个适应期。据粗略估计,改革初期将有超过1000万纳税人需要填写纳税申报表,后期这一数字将超过1亿。

  换言之,这一改革,无论对纳税人而言,还是对税务机关而言,都将是一个巨大的挑战。

  不过,李炜光却认为,与改革中的技术问题相比,态度更为重要。他说:“个税改革讨论很久了,很多建议和方向也都已成熟,现在的关键不是讨论是去做”。任何事情都有一个过程,这个过渡期本身并不重要,“核心是要有努力推进它的决心”。

  进一步说,是要建立并完善合理的综合税收制度,尤其是免征额的扣除问题。“很多人都觉得这个事情很难也很复杂,但其中问题都不难克服,我们国家有运行有效的行政体系,又有互联网科技作为技术支撑,细节可以在推进过程中推敲”。

  李炜光的观点无疑代表了“行动派”的态度。他强调,由于税收制度改革涉及国家基本法律的变更,因此费用扣除项目需要在法律中加以明确,扣除标准、项目缺一不可,比如捐赠、买房利息、租房租金、灾难资金、教育、储蓄投资和残疾人抚养支出等,都要清清楚楚。此外,借鉴中国其他地区,比如台湾,或者世界上其他国家,也是必要的。

  “中国早就有一个税制改革的基本原则——简税制、宽税基、低税率、严征管,但一直没有很好地落实,个税改革必须要按照上述原则才能很好地推进,这是符合世界各国的原则。个税让政府直接面对纳税人,不仅能考验政府和民众的关系,还可以改善政府和民众的关系,做好它太重要了”,李炜光这样强调。

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