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作者：雄伟
PPP模式的立法之争，PPP在中国变成了Public-Public Partnerships，PPP模式大力推进被形容为 “大跃进”，等等一系列问题成了政府，实务界和学者重点关注的问题。本人一直以来有幸跨越了多学科围绕PPP进行思考，此时也顾不上资历尚浅，将对这些问题进行梳理，以引发讨论。
在谈问题之前，我们需要知道PPP模式的效率来源到底在何处？对此，新制度经济学中的几个理论分支都有专门的分析。
以Hart（笔者在哈佛访学的导师）为代表的产权理论分支认为PPP的效率源自（1）引入私营方带来的激励增强，其中包括降低成本与降低服务质量的激励。按此推断，PPP模式下项目的全寿命周期成本必然要低于政府直接提供，但是也必然会导致服务质量的降低，因此PPP模式只适用于产出质量容易监督（例如供水，污水处理等）或者消费者对服务质量压根就不敏感的行业（垃圾收集等）；（2）建设阶段与运营阶段捆绑产生的外部效应内部化。首先是负的外部效应，由于建设阶段的外包，承包商完全有能力在政府无法监督到的地方偷工减料，但是通过捆绑运营阶段，杜绝了这一动机；其次是正的外部效应，运营商在建设阶段深度介入，必然提高了后期可维护与可运营性，此种正外部性在捆绑情况下大大加强。因为推断，PPP模式适合建设阶段的产出标准不清晰，不易监督的行业（例如大型复杂工程）。
以Demsetz，Tirole（均为诺贝尔经济学奖获得者）等为代表的委托代理理论分支认为PPP的效率源自（1）PPP模式因为外包，引入了竞争，强迫私营方公开了自己的成本，实施方案，团队水平等信息，有效的解决了逆向选择的问题，也就是说差的承包商不可能通过报低价挤出好的承包商。（2）PPP模式下通过捆绑建设阶段与运营阶段，解决了道德风险的问题，也就是说承包商不可能在建设阶段以及运营阶段消极履约，唯一可能出现的问题是快移交时会有些许消极履约情况。（3）PPP模式将地方政府的预算软约束变成了预算硬约束，传统的平台公司来做，是典型的政府兜底，成本加成合同，公司没有任何降低成本的激励，但是PPP项目一旦签约，合同额就是政府和企业双方的红线。即便有可能后期再谈判追加投资，但是再谈判是可以被合理规制的。
以Williamson（诺贝尔经济学奖获得者）为代表的交易成本经济学分支认为PPP的效率源自（1）PPP模式下的固定价格合同比传统的成本加成合同对承包商有更高的成本激励，也就是说平台公司省下来的钱是国家的，而私营方省的钱都是自己的。而且这种效率优势是非常巨大的。（2）但是，PPP模式会增加交易成本，例如招投标的成本，后期合同再谈判产生的扯皮等一系列成本。因此PPP模式的效率取决于固定价格合同带来的成本激励与外包带来的交易成本增加之间的差额。可以认为，PPP模式适用于承包商来做明显有很大成本降低空间的项目，交易成本因为与项目规模与复杂程度成正相关，但是相对于投资额的比例应该变化不大。
以上的经济学理论分析对我们理解现在中国推行PPP模式中的问题有非常大的帮助。
（1）PPP模式到底应该采用特许经营法，还是政府与社会资本合作法？现有的讨论比较流行的观点是 PPP法更侧重于民商法律关系，政府部门不能摆着监管的架子，政府和社会资本是平等的合同主体，如果双方发生争议，应通过民商法律、按照合同法调节仲裁；特许经营法应属于行政法律关系，适用比较窄的范围。在行政法律关系下，政府部门既是合同的甲方，还负有行政监管的责任。但是，从PPP模式效率来源看来，特许经营与否根本就不是问题的关键。无论在何种法律体系下，只要能保证私营方的参与能提供比平台公司更高的成本激励，只要建设阶段和运营阶段真正的实现了捆绑，只要招投标中承包商真实的实现了竞争与信息公开，只要地方政府切实的保证了预算硬约束，PPP模式的效率在上述两种法律体系下都能得到实现！
（2）Public-Public Partnership是否应该被责备？回答这个问题的逻辑很简单，无论是真PPP，还是变种PPP，哪一个在现有中国体制下能提供高质量的公共产品与服务，哪一个就是有效率的。从经济学理论来分析，问题变成了现在到处做PPP的国有企业和原来的平台公司，谁能提供给员工更高的成本激励？答案很明显，目前有能力到处做PPP项目的国有企业似乎效率都是相对较高的，公司治理机制也比较完善的，他们来淘汰落后地区的效率低下的平台公司，也可以视为一种经济结构的改善。当然此论断有待进一步讨论。
（3）PPP模式的推进是不是成了“大跃进”？经济学理论的三个分支都很明显的给出了适合采用PPP的行业，也就是说不是所有的公共产品/服务都适合用PPP！但是目前国内的理论与实务知识与人才储备极度缺乏，很多专业人员都是2014年开始了解PPP，如果做到精细化推进难度非常大，所以出现了现在的一波全面推进，等待出现问题后的回调。但是另外笔者也不赞成只有10%的公共产品/服务适合用PPP的论断，因为这仅仅是英国的经验，不能以偏概全。另外，我们国家推行的变种PPP完全区别于英国的PFI，应该是处于传统模式与PFI之间的区间，在这个比例上我认为30%的比例也并不可怕，但是50%以上就需要警惕了。
PPP模式对内是混合所有制改革的重要抓手，对外是一带一路的最重要操作方式。既然大势已成，就努力有效率的去做好，无论是政府的顶层设计，市场主体的能力培养，还是高校的人才培养，都需要动员起来了。
清华大学王守清教授在审核此文后点评了理论与现实的区别：
“文章写得挺好，从经济学角度的解释，可让很多人明白为什么要规范地做PPP，要认真做真PPP。这两年力推PPP的不足之处是（这些不改正，以后会出问题的）：有些人不规范地做PPP，也不着力于提高效率和服务水平（不考虑物有所值），因为有的人是真的不懂，有的人则是懂装不懂，例如，有的投资者特别是工程公司想建成后几年内就退出，不考虑运营；有的地方政府则超越财政承受能力，只想多做项目；有的央企/国企明知地方政府没有财政承受能力也做，他们在赌中央不会不救地方政府（特别是敏感地区等），即使中央不救，他们也不会破产；有些项目所提供的产品或服务特别是软服务的产出要求/绩效指标没有认真制订，更缺乏相应有效的监管；另外， 我国相应的Accountability(问责)制度尚有待完善，等等。”
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