财政收入增速下滑凸显 地方政府面临巨大挑战

　　地方债务风险承压 财政重整计划迫近

　　杜丽娟

　　中央政治局会议对今年“收官季”经济政策组合拳提出更高要求。围绕备受关注的地方债务风险问题，国务院办公厅最新发文指出，要实施地方政府性债务风险应急处置，必要时依法实施地方政府财政重整计划。

　　根据国办《关于印发〈地方政府性债务风险应急处置预案〉的通知》，国务院有关部门在国务院统一领导下加强对地方政府性债务风险应急处置的指导，对于债务风险，中央有指导的义务，不承担救助的责任。

　　这也意味着，未来的债务将遵循中央不负责、省级负总责、省以下各负其责的原则进行分类处理。然而，在“防风险和稳增长”的压力下，财政收入薄弱地区的债务风险化解却仍然是任重道远。

　　财政收入增速下滑

　　“按照《预案》要求的标准，对于财政收入比较薄弱的市县来说，超出预算支出只是统计口径和时间的问题，地方政府面临着巨大的财政挑战。”一位省级财税系统人士告诉《中国经营报》记者。

　　根据《预案》要求，政府性债务风险事件划分为Ⅳ级（一般）、Ⅲ级（较大）、Ⅱ级（重大）、Ⅰ级（特大）四个等级，相应实行分级响应和应急处置。

　　以Ⅰ级债务风险事件为例，当省级或全省（区、市）15%以上的市县无法偿还债务本息，或是全省（区、市）地方政府债务本金违约金额占同期本地区地方政府债务应偿本金10%以上，或者利息违约金额占同期应付利息10%以上，只要一项指标异常，就可确定为Ⅰ级债务风险事件。

　　《中国经营报》记者获悉的某典型四线城市财政数据显示，2015年全市财政收入150余亿元，一般公共预算收入95亿元，一般公共预算支出280亿元。2016年“营改增”全面推广后，地方财政下行压力加大，预计年内财政收入将低于去年的水平。

　　和收入下行相比，该市的财政支出却在增大。数据显示，2016年该市财政基本建设支出及纳入基本建设预算项目的年度支出数据中，新建项目5%，续建项目40%，政府还本付息53%，其他支出2%，所有支出项目总计达到300余亿元。

　　“综合计算，今年后续支付压力折现预计有150余亿元，这个数字已经远超年内财政收入，政府支出压力增大。”11月18日，该市财税系统人士分析。

　　事实上，收支差加大在全国范围也逐渐突出，财政收入增速已经连续数月低于财政支出的速度。

　　11月14日，财政部发布前10个月的财政收支情况，1~10月，全国一般公共预算累计收入136759亿元，同比增长5.9%。在支出方面，1~10月，全国一般公共预算累计支出147775亿元，同比增长10%。

　　对此，中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部总监董彬认为，今年以来，全国财政收支的矛盾加大，对部分地区来说，入不敷出已是常态。“如何优化债务结构，降低利息负担，是地方政府债务处理的真正风险点”。

　　财政部相关负责人表示，对于Ⅳ级、Ⅲ级债务风险，主要由市县政府立足自身化解；对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险，除上述措施外，省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。另外，当地方政府出现极大风险时，中央政府可适当指导。

　　财政重整的可能

　　“必要时依法实施地方政府财政重整计划，并加强风险事件应对保障措施”。这是中央此次对债务风险的最新要求，相比以往政策内容，地方政府的财政重整有利于恢复财政收支平衡。

　　董彬表示，一旦市县启动了财政重整计划，就要求通过压缩政府公用经费、控制人员福利开支、清理各类对企事业单位的补助补贴、调整过高支出标准、暂停土地出让收入各项政策性计提等重整措施来实施。这些措施本质上是区别于以往的“借新还旧”，就是通过借新债来偿还即将到期的债务。

　　在他看来，虽然上述举措会带来短期的阵痛，但最终会调整重整地区的市县经济发展结构，有利于债务规模和偿债能力匹配，恢复财政收支平衡状态。

　　中国社科院财经战略研究院研究员张斌认为，财政重整计划实际是对政府预算的一种重新安排，和债务重组是不同的概念，更不是政府的破产计划。

　　今年6月29日，在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上，审计署在做关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告时指出，抽查发现，至2015年底，地方债中仍出现违规担保、集资或承诺还款，政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。

　　数据显示，截至2015年年末，我国地方政府债务为16万亿元。债务率（即年末债务余额与当年政府综合财力的比率）为89.2%，低于国际通行的警戒线。

　　目前国际上通常以负债率100%作为警戒线，在中央“不兜底”的情况下，负债率超过100%的省份可能会面临较大偿债压力。

　　对此，东部某地级市的财政系统人士坦言，在地方债券发放中有些政府违规担保也是无奈之举。“在一些基建项目特别是政策性贷款上，金融机构都会要求地方政府为企业平台提供担保承诺，否则就不予贷款，这种情况下，政府只能做隐性担保。”

　　不过，随着财政重整计划的启动，地方政府需要提升自身的偿债能力。根据《预案》要求，启动财政重整还包括处置政府资产、申请省级救助、加强预算审查、改进财政管理等诸多举措。