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中美欧博弈市场经济地位:美国有可能输掉官司

来源:第一财经日报
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  中国在WTO启动争端解决程序将耗时2~3年,而美国有可能输掉官司

  经济不景气时,抡起贸易保护大棒最容易,这一点上欧盟匆匆向美国看齐。

  欧盟委员会一向以决策难产、需要通宵召开峰会而著称,在当地时间12月13日却迅速通过一条决议,规定可以在未来对包括来自中国在内的廉价进口原料产品征收更高关税,且“自我放飞”,效仿美国,不再遵守“从低征税规则”(lesser duty rule)。

  而就在前一天(12日),中国就美国、欧盟对华反倾销“替代国”做法,先后提出世贸组织(WTO)争端解决机制下的磋商请求,正式启动WTO争端解决程序。

  区别在于,欧盟自觉法理吃亏,为避免同中国发生正面贸易冲突而全面修改、加强贸易保护工具,美国则仍坚决将“市场经济地位”同“替代国”问题挂钩——换言之,承认中国是市场经济与否,与在反倾销时是否继续使用“替代国”是完全两回事,而美国选择了继续蓄意捆绑。

  “这将是下一届(特朗普)政府需要来处理的事情。”美中贸易全国委员会副主席欧玉琳(Erin Ennis)12日就中方提起诉讼一事发表声明说。

  中债资信评估有限责任公司国家风险部高级分析师李昕对第一财经记者表示,特朗普治下的美国贸易保护主义或有抬头之势,届时一些主要贸易伙伴,如墨西哥和中国的贸易盈余或将出现下降,可能引发贸易摩擦甚至贸易战,世界经济复苏进程也可能受到贸易不振的拖累。

  他补充说,但是也应该看到,贸易保护主义不一定能够给美国带来预期的收益:首先美国出口企业也将是潜在贸易战的受害者;此外,美国消费者将直接为因回归美国本土而失去成本优势的产品埋单。

  欧盟的小算盘

  欧盟委员会副主席于尔基·卡泰宁曾在今年7月访华记者会上对第一财经记者表示,“最好把这个概念(市场经济地位)忘掉。”

  在今年11月24日的汉堡中欧峰会上,欧盟贸易总司副司长佩特里西奥尼(Mauro Petriccione)也发声称,“我们正在废止‘市场经济地位’这个概念。”

  欧盟自身的律师团长久以来倾向于认为,在替代国问题上,中国的司法地位更加有力。而如中国向WTO申诉并获得成功,中国有权依据高额关税损失对美欧实施等额报复。

  然而欧盟内部存在着包括欧盟钢铁企业等游说团体的强烈诉求,在这种气氛推动下,欧洲议会曾在今年5月12日通过一项非立法性决议,反对承认中国市场经济地位。

  德国慕尼黑经济研究所(IFO)的数据指出了在这一问题上欧洲部分群体为何要“夹带私货”:如果中国得到市场经济地位,欧盟对华的反倾销税有可能降低17%~28%,这将直接影响到欧盟的生产和就业。

  此后欧盟决定其行事的优先权逻辑是:先充实欧盟自身的贸易保护工具,再履行其WTO义务。

  在以往,欧盟在反倾销方面具有市场经济体和非市场经济体两个名单,11月9日,欧盟委员会向欧洲议会及欧盟理事会正式提交修改后的反倾销法律制度提案。其中,欧盟委员会计划引入全新的反倾销计算方法,不再区分市场经济或非市场经济题,只要是出现了国家干预所导致的“市场扭曲”,就可以进行反倾销诉讼。

  与此同时,欧盟方面认为,此种应对足以履行其根据《中国加入世贸组织议定书》第15条规定所承担的义务。

  法国驻华大使顾山对第一财经记者表示,在中国国务院副总理马凯上月访法时,中法在一项联合声明中陈述了法国关于这一问题的立场,即法国支持欧盟符合WTO框架下的国际承诺,包括关于中国加入世贸组织的第15条,法国在原则上支持当前欧盟建立一个有效、透明、对各国中立的贸易救济机制。

  顾山还表示,这一问题现在已经不是法国而是欧盟层面关注的问题,欧盟成员国将权力上交给欧盟,在决定作出后,法国会履行相应责任。

  外交部发言人陆慷则在上个月的一次记者会上表示,中方认为,提案取消“非市场经济国家”名单,体现了欧盟履行第15条义务的意愿,中方对此表示肯定。

  “但中方感到遗憾的是,欧委会提出的新方法以‘市场扭曲’的概念和标准替代‘非市场经济’的概念和标准,并没有从根本上取消‘替代国’做法,只是在变相延续原有做法而已。这一方法既没有全面、彻底地履行第15条义务,也与世贸组织规则不符。” 陆慷表示。

  然而不仅如此,在13日,欧盟又追加了一项贸易保护措施,即当认定对欧盟出口的原材料价格被人为压低后,即可对上述产品征收更高惩罚性关税,抛弃了“从低征税规则”。

  从通常意义上而言,“从低征税规则”指的是以倾销幅度(dumping margin)和损害幅度(injury margin)中的低者,作为确定反倾销税依据的做法。比如在2011年欧盟“对中国玻璃纤维反倾销案”中,倾销幅度为9.6%,损害幅度为7.3%,最终欧盟确定反倾销税为7.3%。

  然而在废除了“从低征税规则”后,如证明存在成本/价格扭曲,欧盟可以按照倾销幅度全额的关税进行征收,这也是欧盟内部一些国家长期推动的,令欧盟向美国看齐的结果。以冷轧板卷为例,由于欧盟存在“从低征税规则”,其对中国征收的关税为21%,而美国则平均征收高达265%的关税。

  美国的风险

  与欧盟变相延续原有做法相比,美国的回应更为直接。

  实际上,需要注意的是,美国早在2006年就开始布局,以发起“双反”调查(“反倾销”伴随“反补贴”)的方式未雨绸缪。

  根据前白宫(经济顾问委员会)经济学家、彼得森国际经济研究所资深研究员伯恩(Chad Bown)的计算,截至2015年,超过三分之二的美国对中国产品发起的反倾销调查,都伴随着反补贴调查。

  这其中至关重要的一点是,任何有关非市场经济国家地位的变动,即停止“替代国”计算方式,仅能影响在对华反倾销方面的新调查,而并不影响美国发起包括反补贴在内的其他临时贸易壁垒。

  伯恩还以2013年为例指出美国这一做法的具体影响。当年,中国出口到二十国集团(G20)国家的产品只有7%被征收反倾销关税或存在其他临时贸易壁垒;而中国对美出口的商品中大概仅有9%受到美国反倾销进口关税或其他临时贸易壁垒的限制。

  因此,如美国承认中国的“市场经济地位”,并取消“替代国”做法(即关税下降50%),中国对美出口是否会出现大幅增量呢?伯恩指出,这其中存在大量假设,是无法给出确切预测的。

  然而,如果美国同中国在“市场经济国家”问题上无法达成政治解决,美国则有可能因中国实施报复,而丧失其出口收入并让美国工人丢掉工作。

  具体而言,中国在WTO启动争端解决程序将耗时2~3年,伯恩指出,美国有可能输掉官司。当美国输掉官司,却又拒绝修改相关反倾销程序的时候,中国可以在WTO的授权下,对美产品提高关税,来弥补因美国将中国认定为非市场经济体国家所产生的关税损失。

  与中国要价的筹码

  中国商务部部长高虎城12月12日在《人民日报》刊发署名文章指出,所谓“市场经济国家”标准,是个别成员冷战时期的国内产物,世贸组织164个成员中有此国内立法的寥寥无几,屈指可数。产能过剩更是全球性问题,需要世界各国共同应对。这些与如期彻底履行世贸组织条约义务没有任何关系。

  而需要看到的是,即便对华友好派在内的美国学者、商业界领袖所给出的解决之法也是一条折中之路:他们敦促特朗普政府结束使用对中国的非市场经济国家(NME)计算方式,并在具有争议的行业中使用新的方法论;甚至是使用市场经济地位问题,作为下一届美国政府同中国谈判的砝码。

  伯恩指出,中美需要达成政治解决方式。中美之间可以在过剩产能和国有企业改革方面进行协商。

  不过正如中美经济关系问题专家、美国布鲁金斯学会资深研究员杜大伟(David Dollar)在他最新报告中所指出的,在目前的政治环境中,无法想象美国国会能够对给予中国市场经济地位投赞成票。

  杜大伟建议,下一任美国政府应使用“市场经济地位”作为谈判筹码进行谈判,特别是在降低钢铁等过剩产能方面。

  “虽然美国当选总统特朗普并没有表明任何立场,然而他对于关税的支持以及他对中国贸易政策的批评,让一切看起来好像他改变目前在反倾销计算方式上使用非市场经济国家标准的可能性不太大。”欧玉琳表示,考虑到WTO诉讼的时间程序,特朗普政府将不可避免地要对这一案件进行应对。

  欧玉琳提出,美中贸易全国委员会方面一直支持美国应遵守其WTO承诺,并结束此前替代国等计算方式,并形成一个新的计算方法论:“这可以令美国应对在中国经济中仍存在扭曲的一些行业。”

  她表示,美国可在此种方式方面赢得三重胜利:确保中国不会将产能过剩问题对美输出,解除国内选民疑虑,同时遵守了美国WTO义务。

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(责任编辑:谢伟 UF030)

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