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作者：中国投资咨询有限责任公司风控法务部总经理 王忆南
印度自1947年独立以后，基础设施由政府统一投资并集中管理。但长期以来，由于政府部门经营效率低下，导致印度基础设施发展严重滞后。直至90年度初，印度政府开始向社会资本开放基础设施领域，2004年印度政策进一步放宽，并在第11个五年计划中，将基础设施发展作为印度政府的核心任务。而2014年莫迪政府上台后，更是加紧了对印度基础设施建设的推进。
下本中，笔者将介绍印度PPP的发展现状和管理体制，并分析其中的特点，提出相关建议以供参考。
一、PPP发展概况
近10年来，PPP模式在印度基础设施领域得到推广运用，并取得了一定成效。2008年，世界银行在评估南亚国家基础设施建设时，曾称赞印度在利用社会资本投资基础设施建设方面领先于其他发展中国家。
根据印度十二五规划（2012年-2017年），印度将在基础设施领域投资1万亿美元，主要用于道路、电力、供水等领域，其中约30%的投资来自于社会资本。据不完全统计，截至2015年10月31日，印度中央和地方政府在不同领域发起了近1000项PPP项目，投资总额约1000亿美元左右。（见下图），主要的PPP模式包括BOT、BLT、DBFOT、OMT不等。根据经济学人智库的评估，印度国内PPP活跃程度在世界排名第三、整体环境排名第五。此外，印度PPP项目的国际化特点明显，外资参与的PPP项目占到项目总额的十分之一以上，包括马来西亚、英国、毛里求斯等国均有参与印度PPP项目。据统计2005年-2014年间，印度基础设施项目对外资参与的接纳度保持在10%-30%之间。
相关建议：在大力推动基础设施建设的背景下，叠加人口红利和资源优势，未来印度PPP投资将保持稳步增长趋势。建议中国企业持续关注印度PPP的投资机会，在完善风险控制的前提下，寻找合适的商机。
截至2015年10月31日，印度PPP项目投资总额为716598卢比，项目总量为936个，其中落地项目投资总额为491347卢比，数量为822个。落地率达到87.8%。
印度PPP项目以BOT和DBFO方式居多，分别为607个和223个，占到总量的64.8%和23.8%。
印度PPP项目中处于运营维护阶段的有490个，在建的有316个，处于施工前阶段的有113个，已完成的有16个。其中近半数处于运营期。
印度PPP项目投资领域涉及交通、能源、水卫生设施、社会和商业基础设施，投资量占比分别为63.58%、33.4%、1.59%和1.43%。其中合作年限最长的是从1991年开始，处于运行和维护阶段；合作年限最短的是从2016年授予。
二、立法和政策体系
印度在政治体制上为准联邦制国家，中央和地方采取分权模式，地方政府在一定范围内享有立法权。同时由于历史原因，印度在法律体系和文化制度上深受英国影响，而英国又是全球PPP制度先驱，所以就PPP体系和机制建设而言，印度一定程度上继承了英国的先进制度。
从中国企业参与印度PPP项目的角度出发，主要涉及两方面相关法律政策，包括外商投资类和PPP类：
1、外商投资类立法和政策
印度的外商投资法规包含《1999年外汇管理法》和印度储备银行依据该法发布的相关规定，以及印度工业政策与促进总局制定的外商直接投资政策等。根据以上文件内容，在印度将外商投资分为三类：自动通道、批准通道、负面清单。自动通道类项目无需获得批准、批准通道项目需事先获得印度政府外国投资促进委员会的批准，而负面清单则为禁止投资领域。
其中基础设施领域作为鼓励外商投资的行业，包括公路、地铁、轻轨、港口、机场、公路、油气管道、发电、输电领域等均允许外商投资，外商投资比例最高可达100%。同时2014年莫迪政府上台后，为进一步吸引外资，出台了一系列开放性政策。如2014年8月将外商直接投资在铁路基础设施领域的上限提高至100%；2016年6月新出台的《2016年印度全面改革外资直接投资规定改革法案》放宽了对非航空运输产业外资在印度新建机场的持股比例限制，外资可以独资在未开发地区新建机场，在已开发地区建设机场的持股比例放宽至74%等。
相关建议：据统计，中国企业在印度投资PPP项目较为集中的行业包括公路、电力、供排水等。而根据目前印度新出台或修订的外商投资立法及政策，基础设施领域作为鼓励外商投资的行业，预计未来会进一步开放不同领域，并不断放宽外资持股比例。因此，建议中国企业可以更广泛地参与印度PPP项目，包括铁路、机场等投资额较大的行业。
2、PPP立法和政策
截至目前，印度中央层面暂无明确涉及PPP的法律，仅出具过《国家PPP政策草案》或在旁遮普、安得拉邦等少数邦（州），通过了有关PPP的专门法规或配套政策，以及一些部门和权力机构出台过具体法规，如《1988年印度国家公路局法案》和《1963年主要港口信托法案》等。
其中2011年《国家PPP政策草案》确立了印度PPP发展的基调和方向，包括明确PPP项目公司非政府控股，社会资本需要占项目公司51%以上的股份；EPC或BT不作为PPP模式；以及根据PPP项目的经营性区分付费方式等原则。但是截至目前，印度《国家PPP政策》并未正式生效。此外，中央层面，2015年由前印度政府财政秘书Vijay Kelkar为首的委员会（Kelkar委员会）于2015年11月发布了《重提和振兴公私合作模式（PPP）模式委员会》的报告。该报告建议设立国家级机构统一监管全国PPP事务；通过风险评估着力解决PPP风险分担合理性问题；关注PPP公共服务功能而非融资作用；建立多学科专家体制、构建PPP项目审查委员会；颁布PPP模式门槛指南等。
以上法律政策文件旨在构建印度公平透明的PPP管理机制，充分运用社会资本的先进技术、知识和资源，通过签署边际责任清晰、权利义务明确的PPP合同，完善PPP生命周期的可持续发展，同时维护社会公众和PPP项目公司的多方利益。
相关建议：《国家PPP政策草案》仅确立了印度PPP发展的原则和方向。而在印度27个邦和6个联合属地中，只有8个邦（包括安得拉邦、阿萨姆邦、比哈尔邦、卡纳塔克邦、马哈拉施特拉、奥利萨邦、旁遮普和北阿坎德邦）建立了正式的PPP法律法规。除此之外，吉吉拉特邦、中央邦、泰米尔纳德邦和北方邦则积累了较为丰富的PPP操作经验。
因此，建议中国企业参与印度PPP项目时，选择法律制度完善，或实务经验丰富的区域投资，以此保证PPP项目有法可依或运作成熟。
三、PPP管理机构和操作流程
目前印度暂未建立全国统一的PPP监管机构，而是在部分公共职能领域内，由部委履行一定的PPP职能，如印度国家公路局、印度国家港务局等，中央政府层面仅设有PPP项目评估审批机构PPPAC（PPP appraisal committee），具体的职能部门包括：经济事务部、计划部、费用管理部、法律事务部以及项目发起部。同时，印度政府鼓励各邦（州）和部委设立PPP中心，进行集中管理。而印度PPP项目的评估审批流程大致如下：
1、 PPP项目准备和发起阶段
印度涉及基础设施公共职能的部委每年会订立年度PPP计划。针对具体项目，发起部委会同业务、法律、金融等PPP领域专家开展项目可行性研究测试、编制项目文件等。并将以上材料提交PPPAC审核。待PPPAC审核通过后，项目将被呈送至相关主管部门获得最后批准。
2、 PPP项目采购阶段
在印度，根据《国家PPP政策草案》规定，PPP项目采购流程大致包括资格预审、采购文件的发布、采购评审、结构确认谈判、签署PPP合同等环节。这与中国财政部2015年12月印发的《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》内容基本相同。
综合而言，印度基本建立了完整的PPP操作流程，而其中比较具有先进性的是印度沿袭了英国传统，从资格预审到签署PPP合同的采购全流程，均设有示范性文本，通过对PPP文件的标准化工作（包括《特许经营协议模板》、《申请资格审查模板》以及《征求建议书模板》等）统一了PPP文本的格式和质量，也减少了人力物力的额外支出，所以印度PPPAC鼓励PPP项目在操作过程中使用示范性文件。
相关建议：建议中国企业投资印度PPP项目时，采取如下路径：中国企业在印度设立当地子公司，由该子公司作为社会投资人出资印度PPP项目公司。
同时，根据项目性质区别使用印度PPP示范性文本。对于标准化程度较高、较为简单的中小型项目，可以一定程度上直接使用示范文本（如《特许经营协议模板》）；而对于复杂的大型PPP项目，则建议谨慎对待示范性文本，仅采纳其中的强制性条款，针对涉及自身重大利息的任意性条款保留与政府方的协商余地。
四、PPP金融保障
为有效支持PPP事业发展，印度政府分别于2005 年设立了适应性缺口补偿基金（以下简称VGF）、2006年组建了印度基础设施金融有限公司（以下简称IIFCL），2007建立了印度基础设施项目发展基金。同时，为吸引外商外商投资，印度各邦都采取了一定的奖励政策。
1、适应性缺口补偿基金
由于PPP项目全生命周期长且财务回报率较低，为支持PPP发展，2005年印度财政部批准设立了适应性缺口补偿基金（简称VGF），该基金运营资金为200亿卢比，由财政拨款，基金的补助额最高为项目总投资的20%。
VGF通过授权机构选择项目，与社会投资人和放款金融机构签订三方协议。金融机构负责定期监测和评估项目进展是否符合约定的绩效水平，根据监测和评估结果发放补偿金，并每季度应向授权机构发送项目进展报告。
2、印度基础设施金融有限公司
2006 年 1 月，印度政府占股60%，出资组建了印度基础设施金融有限公司，负责向道路、港口、能源、电信等PPP项目提供长期金融支持。区别于一般金融机构的单一融资职能，印度基础设施金融有限公司的优势在于：专注提供基础设施金融服务，拥有精通融资、项目管理、PPP等多领域的专家，良好的政府关系和政策影响力、聚焦社会投资人等。所以印度基础设施金融有限公司不仅提供PPP项目融资，同时也参与搭建PPP交易架构，协助引入PPP投资人等一揽子金融服务，兼具了传统银行、投资银行、资产管理公司等多个职能。
3、印度各邦对外投资奖励政策
为鼓励外商投资，印度各邦根据产业性质不同出台了相应的奖励政策，包括回赠土地成本、租赁土地给予印花税回赠、电费优惠、贷款优惠利率、投资补贴、落后地区补贴、重大工程项目特别奖励政策等。
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