学者观察
宋晓巍
随着我国经济发展进入新常态，国家级高新区作为高新技术产业发展的主战场，在弥补发展短板、培育新功能等方面大有可为。近年来，其注重发挥多层次资本市场的作用，搭建 “以政府政策性资金为引导，产业创业投资为龙头，综合金融服务为支撑，多层次资本市场为核心”的现代科技金融体系，在促进供给侧结构性改革方面取得明显成效。
高新区推进供给侧结构性改革的现状
为助力创新创业企业发展，高新区不断完善科技金融服务链条，对孵化期、创业期、成长期和成熟期等不同阶段的企业提供资本支持，逐步打造区域创新驱动发展新格局。
第一，资本供给有效增加。高新区重视孵化平台与创新体系的建设，通过打造全要素、开放式创新创业平台，吸引了众多投资主体。与企业发展的不同阶段相匹配，高新区设立、引进了不同类型的基金。一是针对初创阶段企业，引进国内外知名天使投资和风险投资机构，全力扶持初创阶段企业的发展。二是针对成长阶段企业，联合设立、引进一批股权投资基金。三是为引导产业发展，设立创业投资引导基金，鼓励金融产品创新，拓展科技型小微企业融资渠道。设立产业发展投资基金，借助专业团队运作，吸引金融资本和社会资本进入高科技产业领域。
第二，融资风险有效分担。高新区通过设立贷款风险补偿资金、过桥还贷资金等方式，为大量融资难的中小企业解了燃眉之急。一是通过为金融各机构提供有限反担保，有效分担融资风险，引导金融机构对政府期望支持的科技型中小企业降低融资门槛。二是将政府出资的财政资金参股汇金担保公司，借助成熟的市级国有担保平台信用，通过担保为创新型中小企业增信。三是针对中小企业创新研发投入方面期限结构不匹配等问题，将纯财政补助转变为可回收继续利用的资助。四是为区内企业争取风险缓释基金支持，以经营权质押或三方协议为风控手段，专项用于缓释企业债务链风险，以较低成本满足企业短期融资需求，降低了银行风险管理成本和不良贷款率。
第三，对初创企业的帮扶力度持续加大。为了充分发挥市场对资本配置的效率，高新区有意识地通过市场化手段对区内创新型企业予以大力支持。首先，依托市级金控平台助力初创企业发展。其次，借力市级金控平台推动高新区现代产业体系转型升级。同时，高新区也新设金融投资控股有限公司，通过对产业发展FOF注资、参股金融和类金融机构、受托管理政府性引导基金等，进一步加大对区内企业的扶持力度。
问题及困难
经过多年发展，高新区在促进科技资本融合助推双创企业发展过程中取得了瞩目成绩，但在推进科技资本融合过程中也存在一定困难及障碍。
第一，税收制度影响创投基金对实体产业的支持。2014年，为落实税收法定制度与加强税收监督，国家取消了地方自定对私募基金优惠政策，但并未出台统一的税收优惠政策，一定程度上降低了对投资者的吸引力。此外，对创投企业实行70％抵扣税的政策，之前在国家发改委对创投企业进行备案后即可落实。基金行业由中国证监会接管后，基金管理公司和基金由基金业协会进行备案，但暂无对创投企业的专门认定，造成该政策阶段性难以落地。由于创投基金税负较高，打击了投资者的热情，虽然可以采用有限合伙形式防止二次征税，但在实际运作中这一形式有时会制约基金运营与存续，进而影响对实体产业的支持力度。
第二，“新三板”制度设计不够完善，影响挂牌企业的后续发展。“新三板”市场门槛较低、扩容较快，挂牌企业数量虽快速增长，但质量参差不齐、流动性不足等问题日益凸显，影响了市场定价、融资、交易等基本功能的发挥。同时，“新三板”分层后，由于制度供给未能及时跟进，优质企业利益诉求得不到满足，即使进入创新层，也难以在再融资和股权交易方面得到实质性支持。
第三，区域性股权交易市场未能充分发挥融资功能。作为多层次资本市场的重要组成部分，区域性股权交易市场在实际运行中，支持其发展的扶持政策、业务模式尚不成熟，市场法律地位还未明确。前期国务院清理整顿，将未出现明显风险的区域性股权市场一并进行了力度较大的规范，短期削弱了市场对企业和投资者的吸引力。此外，高新区企业希望按此前模式在区域性股权市场发行私募债，在清理整顿后也难以实施，使中小企业获得债券支持的概率降低。加之市场交易信息较少、流动性较差，亟须融资的企业在市场上不能及时获得资金需求，因此难以吸引到优质企业进入。
相关政策建议
结合高新区的相关经验及主要问题，综合考虑当前经济发展的整体环境和资本市场实际运行情况，对资本市场发挥市场资源配置功能、强化资本和科技融合、支持供给侧结构性改革等方面提出以下建议。
第一，积极促进资本形成、集聚和流转。应大力促进企业与多层次资本市场对接，为企业打造全流程资本市场服务体系。一是完善 “新三板”的制度建设与运行机制。鉴于现行“新三板”制度供给与市场容量不匹配等现状，建议重点解决存量挂牌企业结构性、流动性问题及增量企业入场问题。首先厘清市场分层和市场定位，明确市场层次差异，构建差异化制度供给体系；其次适当降低投资者适当性标准，引入更多合格个人投资者，鼓励公募基金、企业年金等长期机构投资者进入“新三板”市场，着力解决流动性问题。可考虑创新层在现有交易制度基础上，引入竞价交易，实行混合交易制度。在创新层制度实施的基础上，研究并适时引入转板机制。二是加强区域性股权交易市场建设。应进一步明确区域性股权交易市场定位，在规范统一监管的同时，鼓励不同区域交易所的差异化竞争与协作。明确在区域性股权市场挂牌的企业转到“新三板”市场的具体操作细节。通过引入投资银行、融资担保机构、信用评级机构等中介机构，完善企业进行多种直接融资和股权交易的制度配套。加强区域性股权市场与特色产业园地、政府引导基金的对接，促进双创战略落地。
第二，为中小企业提供全方位多渠道融资支持。由于银行具有顺经济周期特点，在经济下行周期对中小企业放贷审批更加严格，同时鉴于高新区企业风险大、轻资产等特点，应进一步完善银行、证券、保险、财政等机构合作，建立多方共担风险机制，发挥资金的增信效应和放大效应。一方面，促进股权投资机构与各类债权金融机构合作，通过信息共享、风险分担等方式，为处于不同发展阶段的企业提供投贷联动融资支持。另一方面，加强保险机构对申请创业企业承保风险的调查、评估及审核；加快发展科技保险以及信用保证保险，化解科技创新和产业升级风险，推进融资模式和征信机制创新。同时，发挥好财政资金的“杠杆”和“引子”作用，充分利用市场化手段实现对政府基金的撬动和引导，扩大有效资本供给。
第三，提升私募股权投资基金的投融资能力。为促进私募股权投资基金对双创企业的支持，应尽快出台公平、统一的私募股权投资基金税收优惠政策，在税收方面给予优惠。在风险可控的前提下，逐步提高全国社会保障基金投资创业投资基金、股权投资基金和产业投资基金比例，支持全国社会保障基金投资私募证券投资基金，进一步研究完善保险资金投资私募证券投资基金的政策。支持设立创业投资引导基金，引导创业投资基金和天使投资人增加对创业早期企业的投资，积极培育各类早期创业投资主体。
第四，发挥中介机构在推动创新企业发展中的作用。相比一般创新企业，投资银行不论是对市场信息和资本等要素资源的掌握，还是对市场交易规则的理解和运用技能方面，都具有较强的专业优势。引入并发挥好投资银行的作用，对于推动创新企业的融资、资源整合、并购重组、转型发展，甚至进入国际市场等都具有积极作用。对于高新区来说，引入投资银行后，既能使现有创新企业获得更大助力，还能吸引更多创新企业入驻。因此，应进一步发挥投资银行在推动创新企业发展中的作用。
（作者单位：国家行政学院）
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