智库观点 李明
中共中央、国务院发布《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，按照习近平总书记7·26讲话中强调的“抓住重点带动面上工作”的方法论要求，突出问题导向，重点反思重特大灾害灾后重建模式，完善制度创新，推动防灾减灾救灾体制机制改革的全面深化。近几十年先后发生的唐山、汶川、芦山三次地震灾后重建模式变迁，是我国改革进程的缩影，更为我们的反思、完善提供了借鉴。
改革开放前后的唐山大地震灾后重建模式反思
1976年的唐山大地震被称为20世纪人类社会的十大灾难之一，它造成24万人死亡，16万人重伤，36万人轻伤，直接经济损失54亿元，一座百万人口的工业城市被夷为平地。唐山大地震发生在“十年文革”后期，正值我国经济极度困难时期，震前5年间连续两年全国经济负增长，当年财政收入仅776.58亿元。唐山大地震灾后重建历经10年，跨越改革开放转型期，其恢复重建模式主要包括以下几点。
第一，政治动员、自力更生的重建策略。中央成立抗震救灾指挥部，调动全国力量，统一安排孤儿、伤员到外地抚养、救治，20万人员投入重建。重建资金基本上靠体制内资金和物资捐赠，民间资金匮乏，更谢绝了国际援助。第二，计划主导、规模控制的重建思路。中央统一确定中央企业、唐山市和唐山地区（地市分开）重建规模，中央企业的17.4亿元资金直接下达，唐山地市20亿元资金实行收支两条线，即唐山地市将本地收入上交后，再由国家拨款。第三，条块结合、分别管理的组织方式。中央企业灾后重建自主进行，唐山地委负责周边区县，唐山市委负责市区。第四，节约成本、又好又快的实施方法。灾后建造住宅32万套，面积1045万平方米，平均每套仅33平方米。所有建筑队伍仅选择3个图纸，采用统一模式施工，以节约成本，加快重建进度。
唐山地震重建模式暴露了一些问题。比如，重建周期长达10年，重建完成时仍有4566户住简易房；重建规划没有完全避开地震断裂带，原定将污染企业搬迁计划也没完全落实；房屋建筑设计模式单一、样式滞后，面积狭小；因资金来源单一、短缺，规划的3个污水处理厂只建1个，重建完成时1/3路段3层以上楼房不能正常供水等，这些都为改进后来的汶川地震灾后恢复重建提供了重要参考。
经济高速增长中的汶川大地震灾后恢复重建模式反思
2008年的汶川大地震，是唐山大地震后我国最严重的一场自然灾害，它造成6.9万人死亡，3.7万人受伤，1.8万人失踪，经济损失8451亿元。震前5年，中国经济增速在10%-14.2%间，达到5.85万亿元，财政收入增速在14.87%-32.41%。雄厚的财力为发挥“集中力量办大事的社会主义制度优势”，奠定了坚实的物质基础。汶川大地震重建历经3年，灾后重建模式主要包括以下几点。
第一，政府领导、形成合力的指导策略。综合运用财政、税收、金融、产业等政策，统筹财政投入、对口支援、银行贷款、慈善捐赠等资金形成合力，三年投入资金达1.7万亿元。第二，规划主导，着眼发展的总体思路。汶川重建吸取了唐山重建的经验教训，北川县城和部分乡镇整体搬迁避开地震带，北川旧县城保留为地震遗址，让重建变成地方发展契机，建设规划上突出超前性。第三，依法重建，对口支援的组织方式。国务院在震后颁布《汶川地震灾后恢复重建条例》和政策意见，国家各部委、四川省也制定重建办法，使灾后重建第一次全面纳入法制轨道，避免了唐山重建中规模、规划一变再变的主观调整问题。除以本省为主外，中央确定东部19个省市实施对口援建，并按本地3年财政收入的1%确定援助数额。第四，以人为本、民生优先重建实施重点。重建优先考虑民生，优先恢复群众基本生活和公共服务，改变唐山灾后重建中“先治坡，后置窝”，优先恢复生产的惯常做法。
汶川重建创造了世界巨灾重建史上的“中国速度”，但也有待改进之处。如，重建项目资金“分类控制”，支出层层审批，更了解情况的地方政府难以调配；清楚自身需求的本地公众无法参与重建，造成很多项目与当地脱节；某些援建项目成为政绩工程，存在相互攀比、贪大求洋、资金浪费现象；有些灾后重建项目与产业脱节、缺乏可持续性等等。上述经验和问题，都在芦山地震重建中得到不同程度的吸取或纠正。
全面深化改革中的芦山地震灾后重建模式的制度创新
2013年发生的芦山地震，共造成196人死亡，21人失踪，1.15万人受伤。震前5年，我国经济增速7.7%-10.6%，财政收入年增长10.2%-25%，虽然两者均有所回落，但经济规模跃居世界第二位。我国这一时期开始全面调整经济结构，转变增长方式，经济发展进入新常态。中央首次明确灾后重建“地方作为主体”的新机制，习近平总书记强调要“探索出一条中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与的恢复重建新路子”，为灾后重建指明了方向。芦山地震灾后重建历时3年，到2016年基本结束，主要探索采用了以下重建模式。
第一，主体责任，形成合力的重建机制。重建实行“地方作为主体”的新机制，落实主体责任，理清职责范围，提高履责效能，调动了各方的主动性、创造性，是治理体系和治理能力上的制度创新。第二，中央统筹，政策支持的策略。中央财政、省级财政分别占重建资金的60.53%、13.16%，体现中央统筹力度；出台直接针对企业个人的税收减免政策，支持面向民生的房屋等恢复重建，参与救灾和就业。第三，权力下放，地方为主的组织方式。在加强统筹的同时，中央率先下放具体权力，四川省也将项目审批、核准和备案，放权给灾区市、县，并允许地方动态调整，资金全部测算分配到市县，避免唐山、汶川地震中地方缺乏自主权带来的问题。第四，群众参与、自主自治的实施方法。雅安232个新村建立“自建委”，群众代表组成业主委员会，重建事项全部由群众做主。重建完成后，“自建委”还开始向“自管委”过渡，继续发挥群众自治作用。
芦山地震灾后恢复重建模式实施中，仍存在待改进之处。如，中央、省与省以下各级政府灾后重建事权范围和支出责任须进一步理清；灾害损失评估体系有待进一步建立；产业重建的低端化、竞争优势弱、可持续性差等问题亟待解决；重建资金中的市场化资金比例依然过低等等。
问题导向下的特重大灾害灾后重建模式的制度创新走向
从唐山、汶川、芦山灾后重建模式制度创新历程看出，坚持问题导向，实行精准定位，不断推进重特大灾害灾后重建模式改革，是防灾减灾体制机制改革全面深化的重点。我们认为灾后重建模式应在以下方面改进。
一是坚持中央指导下的地方负责制。按照中央与地方财政事权和支出责任划分改革要求，厘清各级政府重特大灾害灾后恢复重建的事权和支出责任，建立规范的巨灾转移支付制度。根据灾害等级、规模和范围、当地经济和社会状况，合理界定上级转移支付数额，避免逆向激励后果。
二是建立科学、规范的灾害损失评估体系。建立和完善灾害评估制度，积极推进巨灾灾后经济损失的第三方评估，客观准确核定损失数量、厘清责任界限、重建义务范围，为各级政府确定支出责任奠定基础，也为未来保险理赔提供法定依据。
三是调动市场化资源参与灾后恢复重建。引导社会资金和民营资本采用PPP、BT、BOT等建设模式、融资方式引进管理和投资，探索通过委托成片开发、合资合作等方式，多渠道地灵活融资，改变重建资金来源单一，管理模式僵化、可持续性差所带来的弊端。
四是建立政策性巨灾保险和再保险制度。以市场化手段将区域性的巨灾风险在全国、全球进行分散和配置，提高公众的自我保障能力，最终建立政府巨灾应急机制、政策性保险机制、商业保险（再保险）补偿机制与民间慈善救助相结合的、多层次的资金和灾害救助体系。
五是建立灾后恢复重建的法律法规体系。制定普遍适用的《特重大灾害突发事件灾后重建条例》《巨灾保险条例》《巨灾灾后重建项目管理办法》等法律法规，将历次灾后重建的成功经验做法，通过法规形式固定下来，增强灾害重建的规范性、可预期性、公众参与性。
（作者单位：国家行政学院应急管理教研部）
)
