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深度报道:农信社酝酿变局
2002年10月17日17:23   来源:[ 南方周末 ]
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  一直希望西装革履的农信社看来还要过一阵一身短打扮的日子,作为补偿,央行的策略是利率浮动。问题是解决农村金融问题是一个系统性工程而非局部性工程,单靠农村信用社单兵突围并不明智

  农信社的春天来了?

  进入10月,上海农村信用合作社联合社只待央行一声枪响,股份制改造就能立刻起跑。

  上海农信联社是个不折不扣的巨无霸,甚至超过了一些股份制商业银行——截至今年6月底,资产规模逾720亿元,存款额超过615亿元,旗下拥有200多家农信社。

  遗憾的是,这个巨无霸此前只能以一种松散的信用社联合体形式存在,不能形成市场合力。上海农信联社理事长郑炳麟说,这种格局是“不能适应上海作为国际大都市和金融中心的地位的”。

  郑炳麟以无限羡慕的眼光观望江苏张家港、江阴和常熟三市的动作:去年它们成立农村商业银行,进展神速。

  现在,发令枪很可能马上打响。来自央行的消息说,农信社新的改革方案即将出台。

  中国人民银行合作金融机构监管司副司长李均锋接受记者采访时,十分谨慎地表示:“具体的农村信用社改革方案还要等待国务院最后批复,方案出台时间最迟应该是在今年底明年初。”但他同时承认,“整个改革的大思路已经基本确定下来了。”

  据悉,对于未来农信社的组织形式、管理体制、利率浮动、政策扶持等众所关注的焦点问题,在新的方案设计中,主管层也表现出更为开放和灵活的态度。

  对望眼欲穿的上海农村信用合作社联合社来说,这是一股春天般的气息。

  “洋西装”还是“短打扮”

  在这个领域内,江苏模式显然具备改革特区的味道。

  “江苏改革”令人称道之处有二:其一,率先把千余家农信社合并为82家联社,然后在82家联社的基础上成立省级联社;其二,在全国率先将3家农村信用合作联社改为农村商业银行。

  前者使信用社得以规范管理,共同抵御金融风险;后者则试图建立完善的法人治理结构。

  问题是江苏模式具备推广的普适性吗?

  李均锋说,现在央行的基本思路是形成两个大的体系:银行与农村信用社。一部分农村信用社改为银行之后,名称上是叫商业银行还是合作银行可以再商议。他说:“我们倾向于‘农村合作银行’。”

  很显然,江苏模式的推广价值并没有得到完全的认同。

  那么,谁将有资格改制为银行?谁将留守旧局呢?

  改为银行的依据是各地农信社的规模和当地的经济发展水平。珠三角和长三角地区经济发达,农信社家大业大,改制为银行的冲动也最强。

  除了前文所述的上海农信联社之外,比如广东南海、顺德等地,农信社资产规模有数百亿之多,至于江苏吴江、昆山、武进,更是早行一步递交申请。

  对于资产规模如此庞大的大型农信社,李均锋说“大人穿了一件小孩衣服,显然不合适”。

  但是央行将如何量体裁衣呢?消息表明,决策层依然十分谨慎,由农信社改组而来的银行在短期内还不会脱下“农村”这顶帽子。也就是说,衣服肯定是要换的,但不会是西服,而是一身短打扮。

  至于另外一部分,央行的基本考虑是:在经济发达、城乡一体化水平高的地区,采用由原来的县联社、乡镇信用社两级法人改为县联社一级法人的运作体系;在中西部经济不发达地区,宜强调贴近农民、贴近农村,依然维持县、乡两级法人的体系;至于一些经营出现困难的农村信用社,则施用撤并、降格、重组的举措。

  利率浮动的背后

  亚洲开发银行首席经济学家汤敏在接受媒体采访时表示,农村信用社要走向良性循环,关键是利率问题,只有放开利率,农村信用社才有出路。

  所谓出路,站在微观的角度讲,是农村信用社能够活下去;站在宏观的角度讲,是能够确保对农村经济的金融支持。

  农村信用社一旦放开利率,当然可以更好地吸引储蓄,但更重要的是获得运营收益。

  因为给农民贷款,量大面广,单项额度低,运营成本自然偏高,农村信用社缺乏动力。因此出现的另一幅图景就可以理解了:大量的农村资金流向城市。

  迫不得已,农民更多地倾向于民间借贷。全国农村固定观察点系统在全国31个省、市、自治区对20294个农户的常规调查表明,1999年,农户通过民间借贷市场获得的贷款占农户贷款总数的69.41%,平均每户为1008.56元。

  《中国改革》杂志社主编、农村问题专家温铁军对15个省40多个村的调查进一步证实,民间借贷的发生率高达95%,其中高利贷发生频率是85%,高利贷中33.8%是生活性借贷,另外29%是必须支付给教育、医疗等部门的消费,只有11%用于农业生产。

  温铁军因此尖锐地指出:民间借贷固然能够防止小农户的简单再生产链条“断裂”,但由于放贷人不是纯农户,贷出资金既非来自农业经营,收益也非用于农业,同样借贷农户所借的资金也不完全为了生产,更不是用于“农业(种植业)生产”,必然会导致副作用的出现。

  解决之道在于农村信用社发挥功能,而这就需要提升农村信用社的利益动机,利率浮动可以局部冲销运营成本。

  显然,决策层对这一问题并非一无所知。

  今年3月的全国两会期间,戴相龙行长向外界透露,“农村信用社存款利率可以灵活一点”;7月,在中国人民银行分行行长会议上,戴相龙再次表示要扩大农信社利率改革试点范围。

  与之对应的是,今年3月12日,央行在浙江、黑龙江、吉林、福建、内蒙古5个省、自治区的8个农村信用社进行利率浮动试点。被允许的存款利率浮动范围是30%,贷款利率浮动范围是100%。

  来自合作金融机构监管司的消息说,全国范围内的农村信用社利率浮动试点即将启动,计划是每个省都选1到2个县来进行。

  事实上,农村信用社还在很大程度上承担着金融扶贫的功能。

  根据世界银行估算,中国有20%的人口属于低收入人群,总数约为2.5亿—3.5亿人,五六千万户,其中绝大多数属于农村人户。如何满足这部分低收入人群的金融服务需求———他们缺乏抵押和担保能力———一直是困扰政府的难题之一。

  为此,央行在2000年初开始推行农户联保贷款和小额信贷。最新的数据表明,全国共有约90%的农村信用社开办了小额信贷,约49%的农村信用社开办了联保贷款,其中共有4318万户农民获得了小额信用贷款,954万户农民获得了联保贷款,累计获得贷款的农户数已经占到有贷款需求农户比重的46%。

  但是专家们对这一数字并不乐观。中国农科院农业经济研究所贫困与发展研究室主任汪三贵经过测算认为,在中国一个小规模的信贷机构需要20%左右的利率才能补偿操作成本。

  可见,存贷利率在更大范围内浮动的要求至少来自三个方面:农村信用社吸筹资金;政府打击高利贷;小额信贷可持续发展。

  地方政府也要填窟窿

  不论改制与否,农村信用社需要防范的,是地方政府的干预。

  来自国务院发展研究中心的一份调查报告表明,中部地区3个不同省份的农业县在行政干预下,农村信用社的贷款常常偏离正当方向。

  这份报告说,一个县级农村信用社在1996年与农业银行脱离行政隶属关系后,已经形成约1.2亿元的事实呆账。

  呆账表清单如下:由于行政干预发放的兴教贷款1000多万元,企业贷款5300多万元,村组集体贷款3000万元以及财政、税务、工商等不符合贷款条件的贷款2000多万元。(下转第16版)

  另一个县的农信社不良贷款成因,也是源出行政干预。具体而言,包括1998到1999年该省推行“科技兴农”计划,发放给小纱厂、小化工厂、造纸厂、制砖厂等诸如此类的乡镇企业贷款累计4000万;1992到1994年,各行各业办三产形成的贷款2000万—3000万元;1997年后实行县乡企业改制,由于改制不规范,被逃废的债务有3000多万元。

  是什么力量导致地方政府的过度干预呢?

  央行研究局局长谢平认为,首先是地方政府通过行政干预获得地方利益,同时向信用社转移成本;然后是信用社通过问题暴露把成本汇总,形成一个大的资金窟窿;最后是把这个大的资金窟窿转移给中央,由监管当局通过履行最后贷款人职能或某种形式的改革把窟窿填上。

  谢平为此开出的“药方”是:必须设计某种制度,使地方政府为其获益支付某种代价。

  据可靠消息透露,对于农村信用社的管理体制,决策层已经产生了具体思路:除央行进一步加强监管与行业本身自律外,各省级政府还要加大对农信社的指导力度,其中关键一点是要加强省级政府在化解风险方面的责任———换言之,地方政府守土有责。

  农信社改革载不动许多愁

  这是一个一劳永逸的解决之道吗?

  答案是否定的。在市场观察人士看来,解决农村金融问题是一个系统性工程而非局部性工程,靠农村信用社单兵突围并不明智。

  农村金融格局大致如下:农业银行、农业发展银行、农村合作信用社以及民间借贷市场并存,其中农业银行逐步收缩,农业发展银行作为政策性银行主要从事粮食收购。因此,作为正规金融机构,为广大农民提供金融服务就责无旁贷地落在了农村信用社肩上。

  问题在于农村信用社的肩膀并不宽厚,它注定挑不动太多的担子。

  比如说,农村资金外流问题就一直难以解决。

  农村资金外流的一个重要管道是邮政储蓄。作为解决邮政系统“扭亏为盈”的举措之一,国家允许邮政开办储蓄业务,通过吸收存款与存款上存的利差来盈利。央行付给邮政储蓄的年息为4.6008%,而邮政储蓄付给储户的年息为2.2508%,双方分享2.35%的利差。2000年末测算的数据表明,邮政储蓄余额4578亿元,其中60%来自县域以下经济体。

  但与之不对称的是,邮政储蓄却无法也不愿把资金注入农村。

  谢平因此大为感慨:“20多年来农村金融改革的最大问题是,没有根据农村金融的现实需求,全盘考虑农村金融体制构建的一揽子计划。”

  他认为,农村金融机构体系必须实现多样化,建立包括政策性银行、商业银行、信用社、商业保险公司和证券机构在内的多层次机构网络,提供多样化的金融工具。

  温铁军则根据对农村金融10年来的观察和研究认为,商业化的金融不可能与小农经济相对应,最终必将退出无利可图的农业信用领域。解决的惟一办法是发育综合性的社区合作,包括信用合作,这是东亚小农社会解决农户信用问题的普遍经验。

  

  作者: 夏英

  

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