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电监会等待破题
2003年1月6日11:30   [ 李清宇 ] 来源:[ 经济观察报 ]

  作为中国垄断行业的第一位监管主席,今年62岁的柴松岳属于擅长调动各方积极性同时又肯埋头苦干的官员。这一评价点明了各方对柴松岳的期望所在

  首任主席

  走马上任不到半个月,柴松岳旋即下到基层搞调研。与人谈起电力改革,柴松岳说:“要加快培育市场竞争主体,营造平等的竞争环境,研究制定科学合理的运营规则。”一句话分为三处,正与三个层面相对应——现在进行时的改革、积几十年之弊的历史和更深层面的体制结构——这三点实际正是悬在电监会头上需破解的三道难题。

  2002年10月16日,柴松岳在浙江省长任上去职,当时就有传闻说柴将出任新设立的电监会主席一职。11月21日,传说被证实。此后,电监会开始了机构设置工作。

  12月29日,柴松岳在出席电力系统新组建的11家公司挂牌揭幕仪式会上告诉采访记者:“电监会‘三定’方案已报国务院,待批后将于近期挂牌。”挂牌后的电监会将按照垂直管理体系,向区域电网公司电力交易调度中心派驻代表机构。

  电监会的职责范围已基本得到确认,除价格审定依旧由国家计委掌控外,电监会拥有市场准入的生杀大权——颁发和管理电力业务许可证——此举被认为是电监会名归实至的关键。电监会还将负责制定市场运营规则,监管市场运行,维护公平竞争,向政府价格主管部门提出调整电价建议,监督电力企业生产标准,处理电力纠纷,负责监督社会普遍服务政策的实施。

  谈到电监会的使命,柴松岳认为:“电监会的工作,直接关系到电力体制改革的成败。”

  三道难题

  电力系统11家公司包括南北2家电网公司、5家发电公司和4家辅助性公司。在新公司成立大会上,国家计委主任曾培炎列出了一长串与机构重组有关且迫在眉睫的工作单子:要组建区域电网公司和各省市电网公司;做好主辅分离和“三产”、多种经营企业的重组以及与电网公司的剥离;建立电力市场交易中心;构造电力监管体系等等——显然,此次11家公司的挂牌在时间选择上象征意义要远远大于实际意义——11家公司的组建尚只停留在国家一级的层面,而各省一级的剥离重组才是此次改革的重点也是难点——市场主体不真正到位,电监会的意义也就无法真正凸显。

  厂网分开,竞价上网是各国电力改革的共同思路和步骤,中国也不例外。但谁将成为未来的市场竞争主体却是一个需要认真考虑的问题。在国外尤其是美国,发电商私有化程度比较高,改革的目的在于降低电价和更加开放市场,国内则有演变成利益集团利益格局重新调整的局面——也是成为各方不断寻求利益最大化的博弈过程。此次电力改革,在方案的设计上国电系统已落于后手,发电和售电占45%和70%份额的国电总公司被彻底拆开,在下一步的剥离和重组过程中难免就会产生反弹。力主保留国电总公司的经济学家刘纪鹏就曾警告说,改革方案可能会因为成本过高、难度过大、下岗人员过多、步伐过快招致太大的风险——所有风险的症结在于取消国电总公司。

  从电监会的职责看,培育市场主体似乎力有所不逮。具有市场价值意义的竞争主体仍然还要由政府一手培育之——但电监会显然又必须有所作为。如何做?这是其第一个难题;第二,如何落实电价改革方案。价格体系不调整所谓营造平等竞争环境就无从谈起,而一改二十年之积弊显然不是一件轻松之事。有过十几年水电厂经历、又曾领衔浙江计经委主任的柴松岳对中国电力市场应该了如指掌。全国发电装机容量从1978年的5700万千瓦,迅猛增至2001年的33800万千瓦,靠的就是全面开放发电设施的建设,但由此留下一厂一价的积习,积习遇到地方保护主义演变为弊病,至今尾大不掉。

  1985年以前的老厂实行的是老价格,1985年以后的新厂则采用新的计价办法。由于没有参照系,政府定价部门只能被动地按照“成本加成法”审批,导致一厂一价,既没有兼顾效率也没有照顾到公平。这种弊病的根源就在于没有规范化的定价原则和价格管制原则。

  电监会创造一个公平的竞争环境最终是实现价格市场化。但如何尽快完成向市场化的过渡则是一个痛苦的过程,其间就要先有一个统一价格形成机制,促使老企业在规定时间完成过渡同时又保证新建企业实现利润——避免美国加州危机在中国上演。

  实际上,美国加州2001年电力危机的根源在于监管部门误将寡头竞争的市场当成了可以自由竞争的市场。中国未来的格局也将是多寡头竞争的状态,如何实现此种格局下的公平竞争而不是寡头间的市场操纵,同时又保证公共用电安全显然是电监会的一个全新课题。

  研究和制定运行规则是电监会题中应有之意。初看上去,做到这一点甚为乐观。从供需看,除上海、广州和北京少数地区个别时段仍要拉闸限电之外,全国基本供需平衡,而东北、西部甚至供已略大于需,这为电力改革提供了宽松的物质环境。美国和西方各国能源监管已趋成熟,在规则制定上可借鉴处甚多,操作起来似乎轻松一些。但细究之,体制之乱是一个更为深层的问题。

  在现有的体制格局中,项目审批、价格确定要获得计委批准,产业政策和行业管理归属国家经委,而财务又对口财政部管理,这样一种体制,留给电监会的空间看上去并不大。

  这大概应是中国垄断领域第一家监管委员会所面对的尴尬,或者积极地说,空间越小可开拓的领域就会越大——监管会在历史的意义就会越大。

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