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突破政区局限 杭州曲线“东扩”3000亩
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[ 王锐 ] 来源:[ 经济观察报 ]

  杭州市政府绕过行政渠道,通过市场交易方式顺利拿到了邻市嘉兴3000亩土地的行政管理和开发权

  12月1日,杭州市政府和海宁市政府签署协议,杭州市政府以6万元/亩的价格购买邻居海宁市(嘉兴市下属县级市)一块3000亩土地的使用权。同时,杭州市政府还取得这块土地的部分行政权利。

  在这块转让的3000亩地外围,还有大约4万亩同样的荒地,都是围垦钱塘江而来的。根据协议,今后在这3000亩土地上,除了企业的税收仍旧归海宁之外,土地拍卖所得的财政收入都将归杭州所有。在这块土地上,从建设规划到派出所到计划生育工作,都将由杭州市政府决定和管理。双方已经达成默契:涉及行政管理方面的文件今后将由杭州起草,海宁只负责无条件地盖章同意。

  今后,随着杭州市政府在这块土地上规划出企业和住宅,会有大批杭州人来此工作和生活,同时到来的还有来自杭州的公安、工商等政府工作人员。

  杭州和海宁都从这笔交易中各自得到了好处。杭州方面,可以弥补自己经济开发区的土地不足。这块土块紧贴着杭州三大开发区之一的下沙经济开发区,开发区内正在建设一个全国最大的大学城,东芝公司最大的笔记本电脑生产基地也已经落户其中。但随着项目增多,经济开发区土地日益匮乏,购得地这块土地可以稍微缓解开发区即将出现的土地短缺。对于海宁,通过把这3000亩土地交由杭州建设,可望带动周围4万亩土地升值,而以往,这只是一块用来倾倒垃圾的废地。

  当年杭州沿着钱塘江围垦时,因为海宁出了人力和物力,所以在围垦成功以后将其中的一部分土地划拨给了海宁。而海宁得到这块地以后,一直就无法好好利用,因为这里离市中心太远,根本没办法融入海宁的城市规划中,只有一些化工企业和农业企业愿意出很低的价钱取得地块的使用权。

  在海宁和杭州谈判的一年中,这3000亩之外的土地的市场价格已经从原先的3万元一亩上涨到了6万,地价的上涨直接导致海宁打算修改这个地区的规划,决定不再以低价把土地交给污染严重的化工企业使用。而这也正是杭州市政府买地所要间接达到的另一个目的。

  施水祥,杭州市下沙经济开发区国土资源管理局局长,告诉本报记者:“我们在土地转让的协议中,也要求他们保证,修改原先在这3000亩土地周边建化工企业的规划。我们这里建的都是大学校园和对环境要求很高的电子等高科技工业园区,如果海宁在我们旁边建化工园地,就会给我们的环境造成很大的影响,但如果我们不买他们的地,光跟他们讲道理,他们不一定会理我们,因为他们要靠发展化工企业取得税收,这触动了他们的利益,问题就很难解决。而现在,通过把他们的地买过来,我们能够让他们这块地升值,他们自然就不愿意再搞重度污染的企业了,问题就迎刃而解了。”

  施水祥局长曾是一家国有企业的经理,显然很懂得在政府间谈判中利用市场技巧。

  水到渠成的交易

  杭州和海宁的这次土地转让交易是一个重大的政策性突破,但促成双方交易的最大原因却是纯粹的经济利益驱动,而没有任何为了改革而改革的抽象精神。

  据说在一年前,杭州市政府的一位副市长就提出,解决下沙工业园区土地不足的问题,应该利用邻居市这块荒废的土地,而不是打地块非常紧张的城区主意。

  但是,杭州市向海宁市提出的第一个方案几乎当场就被拒绝了。在这个方案中,杭州试图说服海宁,由杭州给一定补偿,让后者通过行政渠道把土地彻底划拨给杭州。

  除了不愿放弃税收外,海宁拒绝杭州方案的另一个理由是担心无法通过行政审批。“我们只是县级市,即便我们同意这个方案,也还须报到上一级的嘉兴市,这一关就未必能够通过,因为这毕竟是无偿划拨,是在没有任何好处的情况下拿走我们自己的东西。”海宁市的一位政府官员事后告诉下沙的官员。

  杭州也意识到通过行政操作,不仅需要海宁市的上级嘉兴市批准,还要提交到浙江省乃至国务院,程序复杂,结果难以预料,最终放弃了这个方案。

  两个地方政府于是最后商量出了一种完全市场化的交易方式。这不仅是最经济快捷的方式,而且法律风险不大:在现有法律法规之下,地方政府有权利把土地的使用权进行有偿出让;既然能够出让给企业,也就能够出让给另一个地方政府。

  继续“送”地给杭州?

  在向杭州卖出3000亩土地之后,虽然周边的土地价格从年初的每亩3万涨到了每亩6万,但海宁已经停止了向外出售土地。海宁是在等待一个更加实惠的价格。

  在杭州所购的3000亩土地上,必然要出现与下沙经济开发区目前项目差不多的高教园区或者高新技术园区,下沙经济开发区的大量工作人员和教师都会在附近买房,而在海宁这些园区附近规划房产项目的前景看好。这样一来,海宁每亩地拍卖的价格至少会达到七八十万,海宁由此将可大大增加财政收入。

  此外,海宁市政府认为,即使不开发房产,也会有不少企业看中下沙经济开发区的工业积聚效应来到海宁选择便宜的地块投资设厂。

  但实际操作可能并不会这么简单,障碍就在于在海宁生活的杭州人能否一切便利。

  即将随学校迁到下沙大学城工作的浙江工程学院的陈雪敏老师就不是很看好这种住房:“虽然这种房子可能离学校很近,但那毕竟不是杭州,买那房子就是住到杭州外面去了,晚上我要是想给同事家里打电话岂不是要算长途?虽然近在咫尺,但还是不方便啊。”

  正准备在下沙开发区买一块地创业的马必龙先生也提出了自己的疑虑:“到下沙开发区,是看中这里的环境好,开发区特事特办,效率高。而到了海宁,虽然地价便宜,政府环境可能没这么好。”

  下沙开发区国土资源管理局局长施水祥说,“杭州的消费者在海宁买房后,不仅打长途电话的问题需要解决,还有暂住证问题,他们的小孩子读书也按照学区划分的话,就得去海宁的农村小学……这些问题不解决,这个地块的增值就很难实现。”

  要打消到海宁购房者和投资者的疑虑,杭州市自有打算。

  施水祥对此显然是胸有成竹。他笑着说,“海宁会请求杭州把电话线铺过去,把派出所派过去……为了吸引企业到海宁去买地,海宁甚至也会希望把我们开发区的办公室也设过去,也就是说把更多土地上的行政权力‘送’给我们。但我们不一定肯要他的这些行政权力,那时候就会跟他们谈,怎样分配土地增值带来的利益。也就是说,他们不仅要把这些土地上的行政权送给杭州,还要贴钱给我们。”

  可以预料,海宁卖给杭州的这3000亩土地很可能只是一个开头。几年之后,海宁或许会如施水祥所说,主动要求把更多的土地“送”给杭州。而只要下沙经济开发区的发展规模一直在壮大,这种“蚕食”就一直会进行下去,最终有可能导致杭州与海宁的行政区域划分发生一个惊人的巨变。

  更耐人寻味的是,在这种一步步扩大的市政府间的土地交易中,最终得到的是多赢局面:出售土地的政府通过拍卖剩余增值的土地获得了更多的财政收入;买土地的政府得到了低价的土地;购房的消费者得到便宜的住房;在当地落户的企业也获得了更低价格的土地,从而降低了成本……正是由于有关交易的各主体都从中得到了实惠,这种跨行政区域划分的土地交易继续扩大是必然的。

  审视杭州的版图,可以发现这个城市的外环线有一段已经在属于邻居绍兴市的土地上通过。据悉,杭州市政府是应绍兴市政府的“请求”,才“侵犯”了后者的领地。记者在采访中还获知,杭州周边城市有一些房产开发商和地方政府也都在积极做工作,希望把他们的土地“送”给杭州。

  在地价相差很大的发达城市与周边的小城市之间,杭州的这一做法和经验已经成了一种经济而必然的选择。这一现象在长三角地区上海、杭州、宁波、苏州等几个中心城市的边缘也已经非常突出。

  俯视长三角地区,我们发现在更大范围内都有着这一现象的滋生土壤:这个地区几大经济开发区几乎都建在城市的郊区,城郊的地理位置必然就会涉及到与其他城市相接壤的地带,如上海的金山石化开发区就接壤浙江嘉兴的平湖市、杭州的萧山区紧临着绍兴…… 随着大城市地价的暴涨,经济开发区向周边城市寻求低价土地是必然走势,而经济开发区周边的小城市想把自己的地理优势转化为实际利益,就必须在规划上和周边大城市接轨,因此只能将部分行政职能转交给大城市以便于操作。无形中,行政权力的转移就实现了。

  随着经济发展的此消彼长,行政区划的重大突破或许将从杭州与海宁间类似的这一桩桩微小的土地买卖开始:土地或许将不再按照行政命令在各个行政区划进行分配,而是按照市场的需求在各个行政区划之间进行合理的重新配置。这是双方的经济利益使然,经济的互动正在冲击着静止的行政格局。

2002年12月9日14:45

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