搜狐首页 - 新闻 - 体育 - 娱乐 - 财经 - IT - 汽车 - 房产 - 女人 - 短信 - 彩信 - 校友录 - 邮件 - 搜索 - BBS - 搜狗 
搜狐首页 > 搜狐财经 > 财经专题 > 新基金法--股市新的契机 > 《新基金法》出台谁将获利?
王连洲回首鲜为人知的基金立法之路
BUSINESS.SOHU.COM 2003年10月29日08:13 [ 王连洲 ] 来源:[ 证券日报 ]
页面功能 【我来说两句】【我要“揪”错】【推荐】【字体: 】【打印】 【关闭

  为证券投资基金业内人士期盼已久的中国《证券投资基金法》已于2003年10月28日,由十届全国人大常委会第五次会议审议通过。“这是中国证券投资基金业发展历史上的里程碑”,业内人士对此予以的高度评价并不为过。

  因为正是《证券投资基金法》的出台,确定了证券投资基金业独立专属的法律地位,为证券投资基金市场乃至整个证券市场的规范健康发展,增强保护基金投资人的合法权益力度,提供了更具法律效力的新保障。证券投资基金业将以法定的足够气势迎来一个发展的春天。

  聚集业内精英

  证券投资基金法相比其他存贷款、信托以及股票、债券等金融产品投资立法,不能说是一个“显赫”和重要的法律,因为它毕竟仅是众多机构投资者当中的一般成员。但是投资基金法的整个立法过程,及其引发的社会关注程度以及对普通投资者所产生的教育影响,却是其他同类立法很难相比的。

  投资基金立法之所以受到社会如此关注并引起反响,与起草班子成员所处的不同位置以及因此所形成的看问题不同的视角碰撞,或许不无关系,可从中找到一些答案。

  投资基金法的正式起草工作,是从1999年3月30日“投资基金法”起草领导小组、顾问小组和工作小组成立开始。这个消息登在第二天的《中国证券报》上。领导小组成员包括全国人大财经委、证监会、原计委、科技部的主要时任领导和部分前任领导,他们是王春正、邓楠、陈耀先、张肖、周道炯、戴杰、刘随年刘鸿儒、董辅仁、江平等,组长为前全国任人大财经委副主任的厉以宁教授。

  顾问专家组成员多是直到现在还依然活跃在中国证券基金业界的知名专业人士,他们是卢克群、张东生、范勇宏、郭辉、周道志、林义相、许占涛等。工作小组成员主要由财经委、证监会、科技部、计委派员以及社会上的专家学者和业内人士组成。会议议论了基金立法的必要性,确定了基金立法的指导思想、立法步骤以及时间要求。

  从起草“投资基金法”开始到《证券投资基金法》出台,从“种瓜”到“得豆”,前后相隔了4年半的时间,先后召开过大大小小的包括国际国内的专家学者、业内人士以及基金投资者参与的各种讨论会、座谈会,难以计数;还专门以书面的形式征求过各个省市有关单位和业务部门的意见,直接或间接参与讨论基金立法的人员不下数千,反复易稿不下数十次。

  由此足见,基金立法过程的曲折和艰难。不少传媒对上述历程和工作做了跟踪报道。令人欣慰的是,在国内外广大投资者的密切关注下,《证券投资基金法》顺利表决出台,使前述的一系列工作最终结出成果,为证券投资基金业的规范发展创造了特殊的优惠条件和良好的法律保证。

  并非心血来潮

  有不少人都在问,怎么想起搞个投资基金法?

  制定“投资基金法”的立案,构建基金综合立法的思路,应当是主要基于以下诸多因素的综合考虑:

  一是来源于基金的重要地位。投资基金作为一种先进的金融财产管理工具,在国外已有100多年的历史,近20年来获得了高速的发展,已成为当代国金融市场变化的一个重要特征。

  投资基金因其本身所具有的集腋成裘的功能,专业经营的优势,稳定收益的预期,风险分散的运作,在众多的金融工具中脱颖而出。并在实践中显示了它在活跃资本市场、优化金融资产结构、解决和开拓高新企业所急需的融资渠道,推动经济快速发展方面所具有的巨大适应力,从而受到我国不少专家学者的高度重视。

  在1993年8月,八届全国人大常委会第一次审议的《证券法》草案中,按照时任八届全国人大财经委领导董辅仁教授的意见,就专门规定了“投资基金”一章。假设继续保留这一章,也许就没有了后来投资基金法的立案计划。而最后通过的《证券法》取消了这一章,不再涵盖投资基金,这就难免给后来的投资基金法立案留下了一个契机。

  与此同时,国民经济经济结构战略调整,包括公益基础设施在内的竞争行业“国退民进”,急需大力发展资本市场,增加金融创新工具,需要启动社会民间资金投入到急需发展的产业和风险创业投资当中去。而大力提倡发展产业投资基金和风险创业投资基金,以促进传统产业的提升和高新技术产业的发展,见诸于中国社会经济发展“十五”规划以及中央的不少有关文件中。可以说这是提出投资基金法立案的社会背景。

  二是来源于规范基金运作的现实需要。我国投资基金业由于种种原因,特别是在物欲横流、诚信有所缺失的社会环境下,在其发展过程中还存在着诸多问题,诸如基金当事人之间的权利与责任不对等;基金业绩下滑亏损;持有人承担全部风险,而基金管理人却照拿管理费,旱涝保收;基金黑幕、利益输送、高位接盘、对敲等损害投资者利益的行为曾经时有发生。

  对于基金公司治理结构如何进一步完善?基金管理人与基金托管人之间如何建立有效的制衡机制?基金投资者的利益如何得到更有效的保护?基金投资者的利益受到无辜损害如何追究民事赔偿责任,这些问题直接关系到中国投资基金业在今后能否健康发展,特别是在加入WTO以后,能否面对外国机构投资者竞争的问题。而对这些问题,在过去的行政法规或规章中,或者没有做出足够的规定,或者不可能做出相应的规定。

  鉴于此,面对全球经济和金融一体化发展的总趋势以及投资基金发展的历史机遇,制定法律层次较高的投资基金法,为投资基金的进一步发展提供良好的法律保证,这对于增强人们投资基金市场的信心,促进投资基金的发展,具有重要意义。

  为此,投资基金法列入了九届全国人大常委会的立法计划,由全国人大财经委组织起草。

  综合立法更辙

  稍微关注该法案制订过程的人,都会发现最初立案的是“投资基金法”,而出台的却是“证券投资基金法”。种瓜得豆,不少人对此过程想了解个究竟,以便从可能令人值得回味和难以忘怀的问题撞击中,引发一些新的思考,受到一些新的启示。

  需要说明,投资基金法的起草工作,自始至终对某些问题都存在着争议,始终难成共识,只不过在不同的起草阶段,争议的主要问题有所侧重和不同。

  2002年2月以前,始终争议的主要突出问题,就是制定一部既能够涵盖规范证券投资基金,又能涵盖规范产业投资基金和风险投资基金统一的“投资基金法”,还是分别立法或者只制定“证券投资基金法”。这个问题似乎涉及的部门利益最多,最直接。因而产生的理论和实践方面的争议也最激烈。困绕的时间最多,耗费的精力也最大。

  应当承认,出台《证券投资基金法》并非立法的初衷。而制订一部综合的“投资基金法”方是当初开始投资基金立法的出发点。在相当长的时间里也是当时的主流思路,并得到了时任财经委多数领导的赞同。制定一部涵盖面较宽、而不仅仅只适用规范证券投资基金的法律,当时的主要理由:

  一是发展产业投资基金和风险投资基金的呼声高,有关主管部门希望对产业投资基金和风险投资基金提高法律保护有迫切的要求。

  二是鉴于当时已经有了国务院证券委颁布实施的《证券投资基金管理暂行办法》,起码有了对证券投资基金规范运作的行政法规和规章。回忆起草工作小组多数成员当时的认识,旨在尽快制定一部统一的“投资基金法”,涵盖产业和风险创业投资基金,为促进其发展提供法律支撑和保障的思想,甚至比单纯规范证券投资基金活动的思想还要明确和急切。

  三是根据当时征集的不少立法方案和意见,基本上都认为,无论是证券投资基金、产业投资基金,还是风险创业投资基金,凡称谓“投资基金”者,都有大体类似的属性,即都是集中他人的资金,交由专业机构分别进行管理和托管,进行组合投资,为投资者分散投资风险和获取比较稳定的收益;一般都是采取基金资产所有权、经营权、保管监督权相互分离的机制和体制;各类基金当事人之间的基本法律关系大体相同。各类投资基金的共性多于个性,拥有统一立法的基础。

  四是认为如果不统一立法,而让各个主管部门分别起草制定单行法或者行政法规,难以避免各部门越权立法、重复立法、加大立法成本甚至产生各项法律之间相互冲突的现象。

  五是有的建议报告认为,统一立法符合立法的趋势,并以《合同法》和《环境保护法》为例证。基于以上的考虑,这一阶段的数易其稿,基本上都是按照涵盖证券、产业、风险投资基金综合立法的架构进行起草的。

  真理在少数人手中

  但是需要在此着重指出的是,从始至终有一种与综合立法截然相反的认识和意见,主张只制定证券投资基金法。

  认为上述各类投资基金尽管有其相同点,但其设立的目的、功能定位、募集方式、投资对象、运作规则以及政府干预的程度等等,都存在着很大的不同,很难在一部法律中对不同类的基金做出统一的规范。

  因此反对综合立法。同时认为,产业(创业)等实业投资基金还没有充分发展,尚不宜先立法。如果需要对实业投资基金进行规范的话,可以由国务院或有关主管部门另行制定行政法规或规章做规定。起草领导小组成员董辅仁教授是这一观点的突出代表,他一开始就非常明确的表明自己的观点。

  证券投资基金与产业、风险创业投资基金除了维护投资人的利益是共同的,其他没有什么共同点。这句话至今令人记忆犹新。《证券投资基金法》的出台,也许应验了“真理往往在少数人手里”那句话。只不过,尽管当时这方面的意见和理由,在现在看来是那样的符合实际和具有预见性,但是现实社会生活的常识告诉我们,在已经占据主导地位的主流思路和意识面前,尤其是一种思路和意识占了主流地位并固执起来,哪怕再正确并富有真知灼见的相反意见和建议,也往往是“说了也白说”,难以胜出。

  综合立法的工作依然前行。工作小组于2000年1月24日,正式将包括“创业投资基金的特别规定”专门一章的“投资基金法草案”第一稿送交起草领导小组。此稿因为没有具体突出“产业投资基金”的内容,招致有关部门与会同志的反对起草。工作小组于2000年6月21日,向领导小组正式提交第二稿,充实了相关内容:将证券投资基金、产业投资基金和创业投资基金分列为三章,分别进行规定。大家对这个稿子似乎有更多的意见。

  其问题出在,按照基金投资方向的不同,分别对证券投资基金、产业投资基金和风险投资基金分章节作规定,的确遇到了内容规定交叉和重复以及顾此失彼的其他立法技术问题。

  “私募基金”带来希望

  2000年6月,在宁波召开了投资基金法起草领导小组工作会议。当综合立法一时遇到困难的时候,为了既坚持综合立法的方向,又能解决立法技术上的一些困难,与会的梁定邦先生建议,是否改变一下立法技术,将基金按照不同投资方向分别进行规定,改变为根据基金募集方式的不同进行规定,即按照“公开”募集资金和向“特定“对象协议募集资金分别进行规定。

  资金从募集方式上来说,不是公募即是私募。投资基金法将公募基金和私募基金都纳入其调整范围,依然是从实质上维护了统一立法的主流思路。投资于证券市场的基金主要是公募资金,应受到严格监管。而投资于产业、风险创业市场的基金则主要是私募资金,监管可以相对宽松一些。

  在2000年9月25日形成的基金法草稿第三稿中,就将“向特定对象募集资金的基金”专列一章,其目的和本意依然是为发展产业、风险创业投资基金提供法律依据,奠定法律基础。正是从这次会议以后,社会上掀起了要不要对私募基金加强疏导问题的讨论。

  私募基金在社会上是客观存在。与其不承认,视而不见,或者见而不管,任其在地下活动,不如置其于阳光下,予以疏导,更有利于市场健康发展。

  记得后来将投资基金法中的“向特定对象募集的基金”这一章,主要是按照国外对私募基金的原则要求作出了一些规定:诸如设立特定基金的机构要具备一定的资质和条件;设立特定基金应当备案,需要核准的要核准;特定基金的个人投资者,净资产不低于100万元人民币,投资额不低于20万元,资金来源要正,要有明确的投资方向和投资策略,募集资金的总额不得低于2000万元;法人或依法成立的其他组织净资产不少于1000万元,最低出资额不得低于100万元;投资者人数在100人以下;不得保证最低收益率;不得作公开募集资金广告,要对投资者予以风险警示等等。

  必然与无奈的选择

  2002年2月的一天,全国人大常委会会议中心,全国人大财经委基金法起草领导小组、顾问组以及工作组等部分成员参加了工作会议。这次会议应当是起草组向全国人大财经委提交“投资基金法草案稿”的最后定稿会,也可以说是向全国人大常委会提交该法案的最后准备。未曾料到或者已有所料,不管怎样,由于来自不同单位的成员,以不同的观察和认识视角,又从相反的方向表达了对将要出手的该法案的意见和建议,似乎使问题复杂起来。

  有的意见提出“向特定对象募集的基金”,即私募基金,规定的内容不具体,不充分,没有充分体现出产业投资基金或者风险创业投资基金发起成立的资质条件、投资运作以及审批监管的特殊要求和主体的明确等,希望予以完善和充实,否则干脆就别提产业、创业投资基金的问题,只规定证券投资基金就是了;而另外的意见则认为,私募基金究竟归谁管理还不甚明确,不希望将这一条内容放在这个法中,主张只规范证券投资基金就行了。似乎本来对立的意见在只制定“证券投资基金法”问题上奇怪的“一致”起来。

  面对会议上此时此刻依然蕴涵着老问题的争论,与会的领导小组成员周道炯在与厉以宁耳语后,由厉以宁教授决断宣布,即将体现统一综合立法的“投资基金法”改为单纯的“证券投资基金法”。

  对这一重大的改动,与会者也许感到有些突然,但没有一人持有异议。当然,没有异议也并不说明没有无奈。好在由人大财经委提交全国人大常委会进行一审的证券投资基金法草案中,保留了公司型基金以及向特定对象募集的基金,也就是私募基金应有的法律地位。这也未免不是对历经几年工作人员的安慰。

  基金定义见仁见智

  在基金法起草的整个过程中,对基金的定义,见仁见智,不管采取哪个概念,都会有相反的意见。

  “投资基金”在美国称共同基金,在英国称单位信托,在日本称证券投资信托,在我国台湾也称证券投资信托。而根据中国的立法习惯,对一个需要规范的事物,总是要在总则中对其概念进行法律界定,确定法律的调整范围。“投资基金”究竟是什么?不同的人从不同的背景和视角,提出了不同的概念界定。有的归结为“投资方式”,有的归结为“资本集合体”,有的归结为“基金公司或者信托”,有的归结为“投资组织”,有的归结为“投资计划”,有的归结为“金融工具或产品”,有的归结为“投融资制度”,见仁见智,不一而足。

  2000年1月24日的基金法草案稿规定:投资基金是指多个投资人共同出资,根据特定投资目的依法设立,由专门的管理人管理,托管人托管,按照投资组合原理运作,投资人共享收益、共担风险的一种“投资方式“。

  在2000年9月25日的稿子中,规定投资基金,是指由专业机构根据特定投资目的,向公众或者特定对象募集资金,实行分工和专业化管理的“组合资产”。

  2002年8月由全国人大财经委员会向全国人大常委会提交的基金法草案一审稿,将证券投资基金定义为“是指通过发售基金份额募集资金形成独立的基金资财产,由基金管理人管理、托管人托管,以资产组合方式进行证券投资,基金份额持有人按其所持份额享受收益和承担风险的投资组织。”

  尽管这种处理也有不尽人意之处,没有形成共识,但归结为哪一个概念,都会有不同的意见。到了2003年4月,还是全国人大常委会法工委的同志经验多,既然谁也说不清楚,就在由全国人大法律委员会提交的二审稿中,干脆回避了投资基金的定义。经验说明,制定一个让各方都能接受的关于投资基金的精确定义,的确很难。

  这次通过的《证券投资基金法》,取消基金定义,对证券投资基金的主要法律特征予以描述,而且不是描述所有基金,是旨在避免不必要的争论,推动《证券投资基金法》的及早顺利出台。

  通过的《证券投资基金法》,将公司型基金改称证券投资公司,其设立的办法授权国务院另行制定办法,是立法技术的处理。

  作为投资基金法起草工作的主要组织者和参与者,值此证券投资基金法出台之际,回顾萦绕并影响该法案前后变化的几个主要问题,是想说明:

  一是投资基金是我国发展不久的新的金融产品,对其发展的规律需要有个逐步认识和把握的过程,谁都不宜把自己当成正确的化身。

  二是要认真考虑和对待暂居少数人意见,真理往往在一时居于少数人的手里。

  三是一部法律的出台,往往是有关部门认识逐步趋同的结果,也是相互妥协、权益合理分配的结果。

  四是任何一部法律都难以尽善尽美,总会留下一些遗憾,需要不断完善,不宜奢望过高。

  五是不要相信一部法律的出台,会很快显现希望的效果。因为还存在有法不依,执法不严,违法不究的现象。

  从2002年8月到2003年10月28日,草案的修改工作移交人大常委会法制工作委员会。争论的主要问题集中在如何进一步加大保护基金持有人利益力度,体现立法宗旨问题。设立基金公司的资本门槛提高,开放式基金的融资问题,增加基金持有人大会的权利,民事责任的赔偿。

  当业内人士和其他密切关注该法制定过程的有关人士,在热烈祝贺《证券投资基金法》出台的时候,或许不应当忘记,从“投资基金法”的立案起草,到“证券投资基金法”的出台落幕,经历了一个怎样“种瓜得豆”漫长而曲折的历程,其中充满着多少坎坎坷坷的事情。



页面功能 【我来说两句】【我要“揪”错】【推荐】【字体: 】【打印】 【关闭
相关链接
该作者文章
 ■ 我来说两句
用  户:        匿名发出:
请各位遵纪守法并注意语言文明。
 
*经营许可证编号:京ICP00000008号
*《互联网电子公告服务管理规定》
*《全国人大常委会关于维护互联网安全的规定》

新闻搜索
关键字:


  -- 给编辑写信


ChinaRen - 繁体版 - 搜狐招聘 - 网站登录 - 网站建设 - 设置首页 - 广告服务 - 联系方式 - 保护隐私权 - About SOHU - 公司介绍
搜狐财经频道联系方式:热线电话 (010)62726113或62726112
Copyright© 2005 Sohu.com Inc. All rights reserved. 搜狐公司 版权所有
短信内容:
手 机
自写包月5分钱/条 更多>>
搜狐天气为你抢先报! 魔力占卜姻缘一线牵!
金币不是赚的是抢的! 爱情玄机任由你游戏!
猪八戒这样泡到紫霞! 帅哥一定要看的宝典!
你受哪颗星星的庇护? 萨达姆最新关押照片!
精彩彩信
[和弦]两极 一分钟追悔
Forever Love
[音效]天下无贼主题曲
GoodFeel铃声
[原唱歌曲] 夏日恰恰恰
桃花流水 一直很安静
[热门排行] 要爽由自己
向左走向右走 飘移
精彩短信
[和弦]快乐崇拜 江南
[音效]情人 猪(搞笑版)



搜狐商城
vip9.5折免运费
暑期特惠总动员
爱车清洁用品大检阅
小家电低价促销
哈利波特现货发售
玉兰油超低惊爆价