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开创国有资产管理新局面
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[ 朱明 ] 机构:[ 国家信息中心 ]
  十六大报告指出,继续调整国有经济的布局和结构,改革国有资产管理体制,是深化经济体制改革的重大任务。所谓调整国有经济的布局和结构,是指调整国有经济的地区、行业分布问题,也就是国有经济的"进"和"退"问题;而改革国有资产管理体制,则是实现国有经济优化配置、最大限度发挥其对国民经济主导作用的具体方式和实现途径。十六大报告指出,国家要制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。这就为我们探索新型的国有资产管理体制,更好地实现国有资产保值增值提供了应遵循的原则什么是高效国资管理体制

  随着社会经济的快速发展和经济体制改革的深入,在新一轮国有企业产权改革的浪潮中,出现了许多新情况,造成国有资产的流失,建立科学有效的国有资产管理体制迫在眉睫。国有经济有进有退的战略性调整已陆续展开,国有企业战略性重组使国有部门之间、国有部门与非国有部门之间的产权交易规模越来越大。从企业经营机制看,国有企业公司制、股份制改造陆续展开,建立法人治理结构要求所有者到位。如上每项变动的本质都是产权的变动,都是通过产权交易而进行的结构调整和重组。从本质上讲,产权交易、重组等变动是所有者为获取更高投资收益的主动措施;是国家所有者发现投资布局达不到社会平均利润率或不能实现国家所有者意志时的主动行为。但是,产权变动涉及多方利益关系,每个利害方都会极力维护和扩大自己的权益,在当前广泛涉及产权变动的情况下,如果企业内所有者缺位的问题不能及早解决,交易就会冒很大风险,政府在企业外再多的干预也不能从根本上解决问题。那么,究竟什么样的国有资产管理体制才是最有效、最科学的?也就是说,理想的国有资产管理体制标准应该是什么?从理论上讲,应该满足以下三个标准:

  第一,国有资产能够协助国家实现各项战略部署、有效地提供公共产品。国有资产存在的理由是,现实经济生活中有一些领域,或者由于其重要性不能让非国有资本控制,或者由于其盈利性差、风险大,非国有资本不愿进入或进入不足,这些领域是国有资产的功能性领域。适宜的国有资产管理体制应该能够保证有足够的国有资本进入这些领域,发挥弥补市场缺陷的功能。

  第二,能够保证国有资产的安全性。安全性是任何类型资产的基本要求,国有资产也不例外。要保证资产的安全,资产的所有者就必须对资产实施严格的控制,否则,资产及收益的流失就难以避免。适宜的国有资产管理体制要能够保证政府作为所有权代表对国有资产实施有效控制,获取一定的投资收益。

  第三,提高国有资产的运行效率。国有资产作为一种资产,也有追求增值的内在要求,经营性国有资产更是如此。对国有资产而言,效率与安全是有矛盾的,表现在,为了安全,政府必须强化对国有资产的控制,但这会导致国有资产经营灵活性的损失;反之,为了提高国有资产经营的灵活性,就必须放松对国有资产的控制,但这又会损失资产的安全性,适宜的国有资产管理体制要能够妥善处理好保值与增值的关系,或者说经营灵活性与政府有效控制的关系。

  在国有资产管理体制的设计上,首先应该落实国有资产经营责任。国家把国有资产分别授权给各级政府或政府指定的机构经营,使他们成为国有出资人代表,这些机构独立经营国有资本,统一行使所有者职能,对国家承担保值增值责任,以此形成可追溯产权责任的体制和机制,落实国有资产经营责任。其次,所有者权益及相应监督应该到位。通过公司制改制,建立法人治理结构,国有出资人代表向国有企业派股东代表参加股东会,以投票方式体现出资人意志、决定企业重大事项,行使出资人权利;或派出董事,组成董事会,董事会受股东委托,对股东负责,决策公司法人事项、对经理人员进行监督,以此使所有者代表进入企业,并在企业内行使所有者监督职能。再次,政府的社会管理职能与国有资本经营职能分开。对国家投资和拥有股权的企业通过出资人代表,而不是政府自身行使所有者职能,企业原国有资本随之转为"国有法人财产",这就从产权关系上割断了政府与一般企业的联系,政府行使社会管理职能,通过一整套制度安排对国有资本进行监督,不干预企业内部的具体经营事务。最后,建立公司法人财产制度和所有者有限责任制度,实现所有权与经营权分离,公司以提高企业价值和为投资者创造利润为目标,独立经营法人财产,即所有者投资和借贷形成的总资产,国有持股机构经营国有股权,对持股企业依公司法以股东方式行使权能,在企业遇到风险时,公司以全部法人财产对债务承担责任,所有者只以投入企业的资本额为限承担有限责任。

  新国资管理体制将产生什么影响

  各级政府作为国有资产所有者的代表,按照政企分开的原则,授权各类企业经营国有资产,当然需要对企业的经营效果进行考核,为企业选择最适合的管理者,也就是公司股东应该享受的权利,但政府又不应该插手企业内部具体的经营管理事务,以便更好地体现所有权和经营权分离的原则。按照职责、权利相匹配的原则,需要政府授权一个专门的机构来从事国有资产的经营管理事务,这样才能提高效率、确保国家的所有者权益,因此,十六大报告明确指出,国家要制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制,中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构。在中央和地方各级政府对国有资产管理的事权确定上,也应该实行分级管理,明确各自的职权范围以及相应的权利义务,十六大报告特别指出,关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等,由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。从这些表述来看,新的国有资产管理体制对我国经济、市场甚至宏观调控方式等方面均会产生深远的影响。

  首先是将原来分散在各个部委的管理职权集中起来交给专门的国有资产管理部门行使,将有利于克服原来政出多门、出资人职责权限不清的弊病,国有资产的保值增值有了可以追溯的责任机制,无疑会大大提高国有资产的运行效率,强化国有资产对其他经济成分的引导与控制作用,更好地体现国家的战略意图,这对政企分开、企业真正实现自主经营、自负盈亏、增强国有企业活力也具有很强的促进作用。问题在于专职国有资产管理部门和国家的关系如何界定?其职责权限如何确定?如何建立对其有效的监督和激励机制?如果这个部门是一政府机构,其行为可能更多地体现国家的战略意图,而较少考虑经济效益;如果是一控股型的经营实体,情况可能正好相反。职责权限的确定是关键,如果还是原来国资局的定位,那起不了什么实质性作用,如果被赋予国有资产的收益、处分、支配权,那样按照国有资产"有进有退"的原则,产权交易的速度将大大加快。

  其次,如果省市一级的政府部门拥有国有资产交易的审批权限后,地方国有企业包括上市公司的产权交易等将不再需要通过财政部批准,地方上可能会更多地从经济利益角度考虑问题,将某些效益差的企业通过各种方式转让给民营企业或外资企业,国有经济在整个经济中的份额将会降低,这样国家某些宏观调控政策的影响力就会有所削弱,但这无疑会改变国有股"一股独大"的局面,大大改善国有控股企业尤其是上市公司的二元股权结构,促进股权的流通和分散化,对企业形成良好的公司治理结构、提高运作效率将会起到很好的作用。

  按照中央政府和省市政府对国有企业管理权限的划分,中央政府主要管理大型垄断企业和资源类企业,如电信企业、铁路、民航、银行、石油石化等,这类企业在国民经济体系中居于重要地位,国家直接控制对于确保宏观调控的效果是必要的;而大部分竞争性较强、对国计民生关系不大的制造企业和服务企业,如家电、房地产、汽车、证券、流通业、餐饮旅游等行业企业,国有经济将会加速退出,这些行业的市场导向作用将进一步增强,民营资本将大量进入,二元股权结构进一步分散化。而大型垄断类企业由于拥有国家特许经营权,这类企业的未来发展将取决于国家政策的走向,尤其是垄断行业改革进展情况和对外资的开放程度。

  如何建立高效国资管理体制

  从我国的国情出发,我们认为实现十六大报告提出的国有资产管理体制改革目标需要从以下三方面着手:

  一是制定专门的国有资产管理法规,明确中央政府和地方政府的管理范围,设立专门的国有资产管理部门代表国家履行出资人职责。目前国有资产管理方面尚没有形成专门的法律,造成政府各部门在国有资产管理中无所适从,政出多门,随意性很大,"所有者缺位"和"所有者越位"并存,造成国有企业效率降低以及国有资产的流失,因此,有必要制订国有资产管理方面的法规,来规范中央政府和地方政府的管理范围,并将原来分散在各个政府职能部门的国有资产管理职能集中起来,交给专门的机构来统一行使出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合。

  二是通过"授权经营"来理顺国家与各类国有资产经营实体之间的关系。政府将边界清楚的国有资本委托给授权经营机构经营,授权经营机构按授权经营协议(章程),对受托经营的国有资本拥有占有、使用、处分和收益权。授权经营机构没有政府管理职能,与其全资、持股和参股企业不再有"行政隶属关系",是股东与公司的关系,以"国有法人股东"身份,按《公司法》行使出资人权利,独立经营运作授权的国有资本,以实现经营协议和资产保值增值为目标。政府通过一定的程序直接监管授权经营机构,除批准章程、决定其设立、变更、终止等事项外,日常的监管主要有三个渠道:一是决定授权经营机构董事、董事长任免;二是确认年度经营目标,即与其签定可反映政府意志的年度业绩合同;三是以年度目标为准聘请专业机构进行审计,由国家派出的监事会进行考核评价。在章程和年度业绩合同范畴内政府不干预;超出这一范畴,授权经营机构必须向政府报告。

  三是从战略高度调整国有资产的行业、地区分布,使有限的国有资产发挥最大效用。国家搞宏观调控需要国有企业发挥其对其它经济成分的导向作用,国家也需要国有企业从事某些经济效益低而社会效益高的项目,也即"市场失灵"的项目,为社会提供必要的公共产品,而对于大部分竞争充分、供给能力充足的制造行业及某些服务领域,政府可以充分发挥市场的自发调节作用,将精力集中于完善市场环境与促进公平竞争上,国有资产应该逐步从这些竞争性领域退出,而转向"市场失灵"行业,在财政投资的方向选择上,也应该有意识地朝这方面倾斜,这样才能使有限的国有资产发挥最大效用。

  ·背景·

  为何要改革现有国资管理体制

  目前我国国有资产管理职能分散在国家计委、财政部、国家经贸委、中组部、中央企业工委等至少五个部门中,它们分别履行国有资产出资者的职能,由于不能很好地协调和沟通,难免会出现"所有者缺位"和"所有者越位"并存的状况,使企业无所适从,也不能很好地对国有资产保值增值的效果进行考核。政企分开在改革之初就已经提出来了,但至今仍没有达到设想目标,政企关系实际上一直处于矛盾状态:一方面,出于国有资产保值增值的考虑,政府依然以各种理由、各种身份(改制以前以行政长官的身份,改制以后则以国有股权代表的身份)对企业实施行政干预,结果造成政企不分和"所有者越位";另一方面,政府作为国有资产所有权代表,受信息、利益、人力等多方面因素的限制,并没有很好地履行所有者职责,相当一部分国有资产处于失控状态,造成"所有者缺位"和"内部人控制"现象严重。这种情况表明,我们尚没找到适合市场经济的国有资产管理体制。另外,目前国有大中型企业改革的一个重要方式就是国有股的转让,如果没有相应机构负责,最后很多企业的改制方案都要上报,这将拖延国企的改革进程。中央和地方对国有资产管理的职责权限也不明晰,我国目前经营型国有资产大概有10万亿,分布在19万家国有企业里,中央政府直接管的企业只有100多家,99.9%的企业是由各级地方政府来管的,但地方政府不知道哪些事情该自己管理,管到什么程度,自己享有什么权益,承担什么义务,客观上造成政府国有资产管理职能的弱化。还有就是国家与企业财产边界不清、所有权与经营权不分、政企不分。改革开放之后虽几经努力,但"两个不分"的问题从体制安排上并没有解决。随着以市场为取向的经济体制改革不断深化,现行管理体制越来越表现出其局限性:

  一是政企不分使政府难以公正对待各类企业,造成"所有者越位"。政府既是社会经济的调控者,又直接管理着庞大的国有企业群。当政府行使社会管理职能时,往往用政府权力照顾国有企业,使其它企业感觉受到了不公正待遇;当政府行使国家所有者职能时,往往又对国有企业提出许多非经济性目标,要企业分担政府的职责,使国有企业感觉自己吃了亏。政府角色的不确定性,使政府为各类企业创造公平竞争环境的努力大打折扣,企业很难成为真正意义上的市场主体。

  二是政府多头管理,职责权限不清。企业国有资产笼统为国家所有,上述政府部门都可以国家所有者身份行使权能,但并没有一套可以追溯产权经营管理责任的体制。由于政府部门管理企业的权力几乎可以自己给自己增减,而且与要承担的责任严重不对称,一些部门往往倾向于通过设置过多的审批程序增加本部门权力;企业则可以利用信息不对称,在多部门中周旋,实现"自己"的目标。在部门和企业各得其所的同时并没有集中统一的机构负责任地关心国有资产的状况。

  三是企业内所有者缺位,容易形成"内部人控制"的治理结构。政府向企业放权时,由于缺乏必要的监督,在下放经营权的同时把所有权一并下放,在缺乏所有者激励与约束的情况下,企业的非正常行为屡屡发生。此时政府又倾向于收权,在上收所有权的同时,又将经营权也上收,企图通过过多的行政审批来矫正企业的不正常行为。要么,由于信息的严重不对称,经营者蒙蔽政府并非难事;要么,繁杂、漫长的审批过程进一步降低了效率,搞死了企业。改革开放以来决定政企关系的国有资产管理体制改革却始终没有到位,企业内所有者缺位的问题始终没有解决。

  四是政府要求国有企业承担某些社会职能,降低了国有资本运营效率。政府以社会管理职能为主,为社会提供公共产品。政府在直接管理企业时往往把企业作为行使政府职能的工具,要企业承担政府的社会职能,这不仅大大增加了财务负担,而且搞乱了企业追求的目标。由于政府给经营者设置了相互矛盾的目标,考核指标体系混乱,对经营者很难准确考核、科学评价,在出现亏损或经营劣迹时,经营者有足够的理由推卸责任。

  五是企业与政府财产边界不清,政府承担无限责任。在传统体制下,企业的财产就是国家财产的一部分,并没有资本金和法人财产的概念。由于企业与政府财产边界不清,资产责任就不清,在缺乏产权激励和约束的情况下,企业吃国家"大锅饭"不可避免。此时,国有企业比其他企业更敢于大胆借债、低水平重复投资。企业从国有银行的借贷,实际上是以国家担保为前提,企业负盈不负亏,企业亏损、出现不良债务直至发不出工资时,都由政府或通过国有银行承担无限责任。

  可见,这些问题不解决,国有企业的改革和经济发展也无从谈起。中央和地方各级政府作为国家履行出资人职责的代表,在享有所有者权益的同时,也应该承担国有资产保值增值、协助国家实现各项战略部署的义务,这是非常明确的。问题在于如何理顺各级政府与国有企业的关系,也就是国有资产所有权的具体体现形式,既能确保国有资产的保值增值,又能充分发挥企业的自主经营积极性。构建国有资产管理体制的真正困难在于,国有资产具有不同于其他类型资产的特征。国有资产具有关心整体利益、克服负外在性等方面的优势,但也有自己的缺陷,那就是,国有资产的真正所有者即全国人民,不能有效发挥所有者的功能,是一个"消极"的所有者。在其他类型资产场合,资产的所有者会像爱护自己的眼睛一样爱护自己的资产,但从总体上看,这种情况不太可能持久发生在国有资产场合。可见,国有资产在进入市场之前就存在一层委托代理关系,不过,这种委托代理关系是通过政治程序完成的,其有效性取决于政治体制的完善程度。既然政府是国有资产所有权代表,它就要实施对国有资产的控制,否则,国有资产失控现象就不可避免。而一旦实施这种控制,往往就会形成政企不分难题。

2002年12月10日10:26

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