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金融专家访谈:如何将农信社改革推向纵深?
2003年10月29日14:43   [ 周建初 何明生 ] 来源:[ 金融时报 ]
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  主持人:本报记者 周建初 何明生

  特约嘉宾:中国人民银行成都分行行长 王洪章

   西南财经大学中国金融研究中心主任 刘锡良教授

  ○深化农信社改革试点方案是“三农”重大利好,为取得广大农民和社会各界对农信社改革的理解与支持,要充分肯定并大力宣传农信社50多年来在支持“三农”发展过程中的作用

  ○农信社改革试点不搞“一刀切”。不论是产权改革、企业法人形式改革还是管理体制改革,试点方案都提供了不同模式供选择

  ○“三位一体”管理体制即中央部门监管、省级政府管理、农信社自主经营,是目前情况下和现有认识水平上的最佳选择

  ○以县为统一法人是中西部地区农信社改革的重点,因为它是一种比较成熟的产权形式,适应“三农”发展的趋势,见效也比较快

  ○“花钱买机制”:在国家财政、税收、资金等扶持政策支持下的农信社产权改革,无论是采取何种模式,都要立足于机制转换及建立健全法人治理结构

  今年6月底,国务院通过了农信社改革试点方案。这次改革试点在管理体制、产权模式等方面都有重大突破。由于农信社改革事关中国解决“三农”问题,事关中国全面建设小康社会目标的顺利实现,改革方案出台后,在理论界、实践工作者、各级政府以及广大农民中都产生了很大震动。为了进一步探索改革中的理论和实践问题,积极推进农信社改革试点,近日,记者与专家学者进行了一番对话。

  (一)

  记者:农村金融是我国金融体系的重要组成部分,农村金融体制改革和农村信用社改革事关农民、农业和农村经济发展的大局。党中央、国务院历来十分重视农村金融体系的改革和发展,国务院领导同志、国务院有关部门和专家学者也一直在对农村金融体制改革问题进行不断的论证和研究。今年国务院15号文件下发后,“1+7”个省市农村信用合作社改革试点正逐步展开。这一农村金融体制改革的重大举措,越来越成为社会各界关注的热点。社会上各种评论很多,但其中谈农信社问题的较多,谈农信社过去功绩和未来作用的似乎不多。

  王洪章:我们必须肯定,农信社50多年来在支持“三农”发展过程中起到了不可低估的作用,尽管农信社管理体制几经变更,但始终坚持扎根农村,坚持为“三农”服务。即使是在农村金融“三乱”、无序竞争的情况下,农信社总的经营方向也没有变。上世纪90年代初特别是1997年全国金融工作会议后,农村金融体制发生了重要变革,农信社支持“三农”、促进农村产业结构调整的作用愈加突出。目前金融机构用于“三农”的信贷资金,基本上是农信社发放的。在“三农”未来的发展中,农信社更将起到不可替代的作用。我国是一个有8亿多农民的大国,农村生产力水平仍较落后,农信社改革还不能完全都走市场化的道路,还必须适应我国经济发展不平衡的特点,适应各地区农业生产力的发展水平,还必须有国家政策的扶持。农信社改革的目的就是要通过产权改革和管理体制改革,使农信社真正成为农村金融的主力军,成为联系广大农民群众的金融纽带。全面正确评价农信社历史、现实和将来的地位与作用,不仅有利于调动全国60多万名农信社职工和长期从事农信社监管工作干部的积极性,而且有利于取得广大农民及社会各界对农信社改革的理解与支持,从而推动农信社改革向纵深挺进。

  刘锡良:这些年我一直在关注农村金融改革方面的课题,情况的确如此。以今年为例,两个方面的数据可以充分说明这一点:截至6月末,全国农信社存款余额22330亿元,贷款余额16181亿元,这两项指标分别仅占金融机构存款余额和贷款余额的11.5%和10.8%。与此形成鲜明对比的是,6月末农信社农业贷款余额6966亿元,占全部金融机构农业贷款总额的83.8%,比1996年末增加5483亿元,增长幅度达370%。

  从另一个角度来看,随着国有商业银行改革的加快,四大国有商业银行经营网点近几年来正在大规模地从县级以下地区撤出。虽然农业银行在大多数地区还设有县级机构,但由于贷款权的上收,很多分支机构都是只存不贷,加上邮政储蓄每年从农村转移出去资金不少于1000亿元,使得农村资金供需矛盾更加突出。这种趋势,一方面使农信社为“三农”服务的压力日趋加大,但另一方面也给农信社带来了一个难得的历史发展机遇。近两年来,小额信用贷款在农村的迅速发展就是一个明证。现在,全国90%以上的农信社都开办了小额信用贷款和农户联保贷款,自2001年正式开办至今年7月末,全国累计发放小额农贷2918亿元,大大缓解了农民贷款难的矛盾,而且还有很大的发展潜力。

  (二)

  记者:作为一个正在向市场经济转轨的发展中国家,我国经济发展很不平衡,东部沿海省市和中西部地区差异很大,各地农信社的经营状况和发展水平千差万别,不同地区农村经济发展对农村金融的需求也不尽相同。虽然农信社改革已经研究论证了很长时间,并且也在局部地区进行了多方面的试验,但是,对于如何构建适合我国国情的农信社管理体制和农信社的产权结构,如何选择适应不同地区农村经济发展水平和服务要求的农信社组织形式等问题,都需要进一步探索。

  王洪章:所以这次改革试点方案的设计没有搞“一刀切”,不论是产权改革还是管理体制改革,都提供了可供选择的不同模式。在产权体制改革方面,允许股份制、股份合作制、合作制并存。改革试点提出股份结构多样化、投资主体多元化,个体工商户和其它经济组织都可以入股,这是产权制度改革的一个重要突破。在企业法人形式方面,有农村商业银行、农村合作银行(股份合作制)、以县为单位建立统一法人的农信社、县与乡镇两级法人的农信社多种形式。即使是以县为统一法人,也可选择合作制或股份合作制。省级政府的农信社管理体制,在不把管理权逐级下放的原则下,完全由省级政府决定。国家扶持政策既体现了扶持的力度,也给具体操作留下了很大的余地和灵活性,可以看出,试点方案是认真总结过去农信社改革经验和教训的改革方案,充分体现了实事求是、因地制宜的精神。

  记者:回顾50多年来的历史,农信社管理虽然经历了四个不同阶段的变化,但大多数时候都是由国家金融机构来管理的。事实证明,农信社点多面广且分散,国家金融机构人力、手段都有限,鞭长莫及,难以真正管理好农信社。对农信社的管理,不能再回到人民银行或者农业银行管理的体制,也不能由银监会长期负责下去。这一点你们以为如何?

  刘锡良:现在试点方案设计的中央部门监管、省级政府管理、农信社自主经营“三位一体”的管理体制,应该说是目前情况下和现有认知水平上的最佳选择,符合当前中国农村的实际情况。省级政府对农信社管理的职责,概括起来主要有四点:一是督促农信社贯彻执行国家金融方针政策,引导农信社坚持为“三农”服务的经营宗旨;二是依照国家有关法律法规,指导本地区农信社加强自律性管理,督促农信社依法选举领导班子和聘用主要管理人员;三是统一组织有关部门防范和处置辖内农信社金融风险;四是帮助农信社清收旧贷,打击逃废债,查处农信社各类案件,建立良好的信用环境,维护农村金融秩序的稳定。

  王洪章:试点方案还强调,省级人民政府应坚持政企分开的原则,政府管理农村信用社应坚持“有所为,有所不为”,即对农信社在法律的框架下进行管理,不能超越法律和违反农信社章程,更不能干预农信社的具体业务和经营活动,要维护农信社的法人地位,支持农信社按照商业银行法和农信社管理办法自主经营。同时,要强调不能把对农信社的管理权下放给地(市)和县、乡政府,这是在试点工作中必须坚决贯彻落实的。现在有一个重要问题,就是省级政府既不能把管理权限再下放到地(市)、县、乡政府,防止基层政府和领导个人干预农信社经营,但又要发挥地(市)、县政府在打击逃废债、查处案件、营造良好信用环境方面的积极作用,解决省级政府“鞭长莫及”的问题。

  记者:关于农信社的行业管理交由地方政府负责,有人认为这是中央将巨大的包袱甩给了地方政府。能不能这样看?

  刘锡良:我觉得这个说法不恰当。农信社确实有历史包袱,但形成的原因是多种多样的。农信社的不良比例较高,除了自身管理水平不高、经营机制不活、人员素质较低外,主要是由于管理体制长期不顺、国家宏观政策的变化以及农业贷款自身特点等造成的,如乡企改制、取缔“五小”等,造成了一部分贷款死滞,还有清理整顿农村基金会把部分包袱转嫁给了农信社。但是有很大一部分,是在一些地方经济非良性发展过程中造成的,有些是地方行政干预、行政借款等形成的。

  王洪章:为了帮助农村信用社消化解决包袱,这次改革中,国家拿出很大一笔资金,解决消化50%的历史包袱,剩下的50%由地方政府和农信社自己解决。除了中央给政策,地方还得努力。因此不是把包袱甩给地方,而是中央帮助地方解决历史包袱。即使没有其他改革,就是中央扶持这一条,全国绝大部分农村信用社都会自己发展起来的。农信社各项经营指标和风险不是加重,而是在不断改善,农信社这几年特别是2000年以来的经营效益已经发生了很大改变,每年减亏力度很大。成都分行辖区农信社年亏损最高时达到22亿元,去年仅亏损不到5个亿,即使没有优惠政策,只要信用社加强管理,努力促进业务发展,今、明年全辖区农信社扭亏为盈也会实现。所以,甩包袱的说法是不正确的。

  (三)

  记者:与管理体制改革试点相比,农信社产权体制改革试点更为大家所关心,也更为复杂。改革方案在产权体制改革上提供了三种模式:股份制、股份合作制、合作制。从我国农信社的发展历史看,可以说农信社从来就没有实行过真正意义上的合作制,即:自愿加入,自愿退出,一人一票,民主管理。而是随着20世纪50年代“一大二公”为主旨的农村生产关系的变化,逐步变成了国家银行的附属机构。但是,不能因此就否定合作制在中国农村大地上存在和发展的合理性和可行性。

  刘锡良:尽管这次提出了几种产权改革模式,但是中西部地区包括有的东部沿海农业大省,还是应该把产权改革的重点放在以合作制为基础、以县为统一法人的产权形式上来。不要都想搞商业银行,或者以为越大越好。在世界上,搞合作制成功的典范也不少,如以色列、日本和我国的台湾。我到台湾参观过两个农信社,它们是以合作制原则建立起来的,管理规范,监督有力,发展都很好。所以,我认为在我国中西部地区农信社探索以县为统一法人、以合作制为基础的多种产权形式,适应“三农”发展趋势,见效也比较快,应该是这次农信社改革试点的重点。农信社产权改革选择何种模式、何种组织形式,一定要充分考虑当地经济及“三农”发展的实际需求。

  王洪章:组建农村商业银行和农村合作银行作为改革试点,是兼顾了东部沿海地区经济较为发达的实际,是一种积极、必要的探索。但农村商业银行和农村合作银行如何将股东利益的最大化和增强服务功能有机地结合起来,如何有效防止内部少数人控制,是尚待解决的两大难题。同时,农村商业银行包括农村合作银行在增强市场竞争力的同时,也带来了增大经营风险的可能。因此,组建商业性的农村合作银行,即使在东部沿海较发达地区,在改革试点时期也不宜多。确实具备组建农村商业银行和农村合作银行条件的地区,仍要积极地去试,努力探索出一条产权关系明晰而又适应当地经济发展的农村金融改革的成功之路。但要防止揠苗助长,欲速不达。任何一种体制都与生产力发展水平有关系,经营管理水平和合理确定服务对象也至关重要。对农信社改革应当立足“三农”,因势利导,以农业结构现状为基础,允许多种产权模式和组织形式的探索。应特别强调的是,在国家财政、税收、资金等扶持政策支持下的产权改革,无论是采取何种模式,都要立足于机制转换及建立和完善健全的法人治理结构。政策设计的理念或出发点,就是花钱换来一个良好的机制,以达到增强服务功能的目的。离开机制的转换,农信社改革就无从谈起。所以,要正确把握国家扶持政策的精神,不能花钱打“水漂”,要切实把注意力放在转换机制上,放在提高效益上,放在改善服务上,使农信社逐步走上自我发展的良性循环轨道。

  (四)

  记者:改革试点方案强调,不管采取哪种产权模式,都要坚持为“三农”服务的宗旨,并要求各地根据实际情况,规定一定比例的支农贷款。有人提出疑问,说现在是市场经济,对农村商业银行和农村合作银行规定一定的支农比例不符合市场经济原则。你们怎么看?

  王洪章:规定支农比例是非常必要和正确的,实际上是给农信社经营方向定了位。在农信社改革总体要求的“明晰产权关系,强化约束机制,增强服务功能,国家适当扶持,地方政府负责”五句话中,“增强服务功能”是要求农信社坚持为“三农”服务的方向,增强为“三农”服务的融资方式、业务品种和服务手段。我国需要一个相当长的历史时期才可能改变农业大国的性质,农业经济的发展、农民收入的提高、农村的稳定,农村要全面建设小康社会,将是我国长期而艰巨的历史任务,农信社改革绝不能偏离增强“三农”服务功能这个方向,不能放弃支持“三农”这个宗旨。当然,这一比例的确定也不能“一刀切”,而应该因地区经济结构的不同而不同,因“三农”服务需求程度的差异而差异,因经济发达程度不同而体现出区别。

  刘锡良:从我国的国情来看,规定农村商业银行和农村合作银行必须发放一定比例的支农贷款,是需要的,是合理的,国际上也有惯例。在美国,社区再投资法就对社区银行在社区内的投资比例作出了规定;在泰国,不管银行设在何处,都必须有不低于16%的贷款投向城市以外的地区。这“城市以外”,当然包括是城郊和农村。

  (五)

  记者:改革试点初始,恰逢金融监管体制转换的非常时期,非试点地区农村信用社面上工作如何开展?是一切照旧还是参照试点方案?人民银行在这次改革中的职责是什么?在今后农信社的发展中又将承担怎样的职责?

  王洪章:根据国务院确定的试点方案,西南既有参加试点的贵州省,也有未纳入试点的四川省和云南省。试点地区人民银行分支行在落实试点方案中,要掌握三个原则:一是真实性原则,要认真贯彻总行关于农村信用社改革试点资金支持的政策规定,及时掌握改革试点方案的实施进度,准确核定资金损失等有关统计数据,防止虚假,要严格按照规定条件和程序提出安排发放专项票据的建议。二是转换机制原则。在帮助农村信用社化解历史包袱的同时,要坚持“花钱买机制”,督促信用社切实转换经营机制,使改革试点取得预期成效。三是安全性原则。改革涉及到各方面利益关系的调整,对改革的认识和理解也不尽相同,人民银行分支机构要加强宣传,保持农村金融稳定,对出现不稳定的地区和农信社,要配合地方政府和监管部门及时采取有效措施。其他非试点省区市农村信用社的监督和管理问题,试点方案明确仍按现行管理体制进行,但在内部经营机制和产权制度上可以结合西南地区农村生产力发展实际,进行一些改革和尝试。非试点地区人民银行分支机构要继续管好用好支农再贷款,督促农村信用社改进管理,减亏增盈。要特别强调的是,不管是纳入改革试点的农信社还是没有纳入试点的信用社,人民银行分支机构都将继续加强窗口指导,认真执行货币信贷政策,引导农信社根据当地实际情况,突出支持“三农”重点,优化信贷结构,不断提高信贷资产质量;充分运用现有支农再贷款限额,督促农信社办好农户小额信用贷款和农户联保贷款,适应农业产业结构调整需要,支持农业产业化、农村现代化、农民致富的资金需求。在贷款方式上,探索总结部分地区农业担保公司与农信社、农业技术部门合作的新模式,积极推广农贷和融资服务创新,在严格规范管理的前提下不断改进对农户的金融服务;积极支持,加强指导,搞好农信社利率改革试点并逐步推广;加强协调,搞好服务,包括保证现金供应、资金支持、结算服务等,鼓励和支持信用社进行金融创新,努力探索信用社改革新模式,促进农信社健康发展,防范化解农信社金融风险,真正发挥出农村金融主力军和联系农民的金融纽带的作用。

  刘锡良:非试点省区市要按照国务院文件精神,认真做好各项改革准备工作。要正确处理好改革、发展和稳定的关系,保持农村信用社各项管理工作的连续和支农服务工作的正常开展。要遵守纪律,顾全大局,不能自行其是,防止借改革之机突击进人,突击花钱,突击放贷,防范各类道德风险。改革过渡时期,要特别注意防范和处置农村信用社风险,对可能出现支付风险的农村信用社,监管部门要及时提出处置预案,需要资金救助的,一定要按人民银行有关规定办理,及早拿出救助方案。

  结束语:这次改革试点方案的实施,是农信社50多年风雨历程后的一个崭新起点。尽管农信社改革的成功在很大程度上还要依赖于农村金融体制的改革,尽管农信社改革的任务是很艰巨的,改革的道路也是漫长的,但我们坚信,农信社将在不断改革中获得新生。

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