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困局与破局:130万显性失业人员的6亿低保缺口
2003年8月9日11:10 [ 冯青 ] 来源:[ 21世纪经济报道 ]
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  复兴东北之谁来养活未来--辽宁社保试点两周年

  8月3日下午,吉林长春召开的振兴东北老工业基地座谈会上,国务院总理温家宝强调,就业和社会保障体系的建设,是振兴老工业基地的重要保证。

  随后,一份早已由沈阳老工业基地调整改造规划领导小组完成的《沈阳老工业基地调整改造与全面振兴规划纲要(征求意见稿)》(以下简称《纲要》)递到了省市高层领导的案头。

  按照这一《纲要》,今后7年间,沈阳将大力发展劳动密集型产业,以扩大就业规模,减轻就业压力。加大对下岗失业人员再就业扶持力度,完善就业政策体系和服务体系,建立统一规范的劳动力市场,培育新的就业渠道。其具体设想是,在2005年前,力争通过并轨解决原国有企业所属企业相关职工劳动关系问题,保障40万人实现就业和再就业。

  辽宁社保试点周年报告

  “沈阳社保体系建立得相对顺利和完善是有其特殊背景的”,一位知情人士在接受本报记者采访时介绍,作为国务院确定的、全国唯一的城镇社保工作试点省,早在2001年7月1日,辽宁省就正式启动了其完善城镇社会保障体系试点工作。

  2002年6月,民建中央调研组由副委员长成思危率领下,实地考察了沈阳、鞍山、阜新三市的社保状况。国务院发展研究中心社会发展研究部研究员岳颂东随行,前不久,岳完成了一份《辽宁省完善城镇社会保障体系试点周年考察报告》。

  就社保体系中向来较棘手的个人账户问题,岳颂东说,“辽宁基本实现了养老保险新旧制度的平稳过渡。即已经根据试点方案要求走出了一条比较规范的路子”。

  上述《报告》显示,从2001年7月1日起,辽宁将城镇企业职工基本养老保险的个人账户全部改为职工个人缴费,缴费比例由工资总额的5%调整为8%,企业缴费不再进入个人账户。截至2002年6月30日,辽宁全省已做实个人账户28.14亿元,所有企业退休职工的养老金也已按新办法(基础养老金+个人账户养老金+过渡性养老金)计发。

  到2002年6月30日,辽宁省实现下岗、失业并轨的人数已达67.74万人,完成了计划并轨总人数的52%左右;全省已参加失业保险的职工为624万人,享受失业保险的人数为43.78万人,截至2002年底实现并轨人数100万人,完成计划的70%。国有企业的再就业中心从去年的4085个减少到目前的1164个。

  岳颂东认为,从辽宁省两年来的社保成绩足以看到东北老工业基地社保工作更大的希望。

  支持岳上述判断的事实还包括:目前,辽宁全省已有50%的低保对象保障金由社区发放,享受城镇居民最低生活保障的人数为129.7万人,占非农业人口数的6.82%,其中沈阳、大连、鞍山、本溪、锦州、盘锦、葫芦岛等市基本上实现了应保尽保。

  成果能否巩固

  问题的另一面是,辽宁是我国的老工业基地,国有企业比重高,离退休人员多,历史包袱沉重。

  “加之多年来辽宁的经济发展滞后,工资水平在全国排序居于后列,养老金的替代率高。”岳颂东举例说,辽宁的少数城市例如鞍山,人均养老金与在职职工平均工资之比为1.09∶1,处于倒挂状态,进一步增加了养老保险体制财务平衡上的困难。

  此外,辽宁的工矿城市多,工伤人员多,矿工退休年龄早,医疗费用中职业病、慢性病所占比例大,养老保险、医疗保险和失业保险方面的支出高于全国平均水平,社会保障负担沉重。

  令所有前往调研的专家学者担心的是,由于就业形势严峻,社保资金缺口大,没有外部支持,试点成果难以巩固。

  调研报告显示,辽宁省下岗、失业人员大部分是从传统产业裁减下来的,年龄偏大,技能单一,整体素质不高,很难适应产业结构调整后产业科技含量加大对劳动力素质的更高要求,因此再就业的难度很大。

  2001年辽宁城镇待就业人员在160万左右。从可提供的就业岗位来看,2002年辽宁GDP增长8%,可增加就业岗位20万个左右,加上自然减员腾出20万个左右就业岗位,再加上开发社区就业岗位和灵活方式就业岗位约70万个,总共可安排110多万人就业,还有50万个就业岗位尚未落实。2002年辽宁全年城镇登记失业率可能攀升到6%,高于全国2.2个百分点。

  而从辽宁并轨工作的进展看,2001年与企业解除劳动关系的人员有51.5万人,2002年有50万人,2003年还将有30万人。

  “在如此短的时间内,显性失业人员剧增,社会保险费的征缴基数骤减,资金缺口势必扩大。”岳颂东分析,根据国务院的要求,2002年辽宁省对低保对象实行应保尽保,全年保障人数在137万人左右。按每人每月补助80元计算,全省需低保资金13.15亿元。省以下财政只能筹集到3.2亿元,中央财政补助3.7亿元,资金缺口6.25亿元。

  此外,2002年年底前辽宁支付基本养老保险金仍存在缺口9.1亿元,全省失业保险基金的缺口6.4亿元。岳颂东说,如果中央财政不追加转移支付额度,仅靠辽宁省、市两级财政,则不仅难以完成今年的低保任务,而且基本养老保险和失业保险的试点成果也难以巩固。

  同时,企业筹集经济补偿金困难,拖欠职工债务偿还难,是潜在的另一不稳定因素。

  辽宁省并轨工作的政策规定:生产经营困难的国有企业,在与中心内和出中心未解除劳动关系的职工解除劳动关系时,应支付的经济补偿金按国家财政、地方财政和企业自筹5∶3∶2的比例筹集;与应解除劳动关系的其它离岗人员解除劳动关系和企业新裁员,按国家财政、地方财政、企业自筹各1/3的比例筹集。但是由于今年实施并轨的企业大部分集中在县区,企业筹集部分完成的困难更大。

  岳颂东介绍,辽宁省并轨工作的政策规定:对于企业拖欠职工的债务,由企业负责解决,一次性偿还有困难的,可由企业与职工协商具体偿还办法。

  但从近两年并轨的实践看,能一次性偿还债务的企业较少,大部分企业只能采取与职工协商的方式来解决债务问题。在2001年并轨的51.5万人中,被企业拖欠债务的人数为39.8万人,拖欠债务总额28.4亿元,人均拖欠7136元;并轨时一次性偿还债务1.6亿元,尚有26.8亿元的债务协议分期偿还。

  全国统筹的可能性

  针对辽宁城镇社保所面临的困局,岳颂东在其报告中提出了几点核心建议。

  首先,岳颂东认为,应由国家财政承担主要筹资责任。具体而言,对于辽宁部分生产经营困难的国有企业,在与国企职工解除劳动关系时,国家财政、地方财政和企业自筹应采用7∶2∶1的比例筹集经济补偿金,以体现国有资产承担主体的筹资格局。

  同时,建议及早实行养老保险全面统筹。岳颂东介绍说,辽宁省的社会保障负担过于沉重,企业缴纳养老保险费比例高达22%,个别地区甚至高达25%。相对而言,广东省企业缴纳比例仅为16%,深圳更低,只有8%。为了均衡省际企业负担,岳颂东建议全国规定统一的基本养老金征取比例,统一费率后的基金余缺,由国家统一调剂,即实行基本养老保险全国统筹调剂制度。

  岳颂东的另一个建议是择机发行社会保险彩票,充实社保基金规模。

  我国当前在全国范围内发行的彩票有两种,一种是由国家民政部主管发行的福利彩票,一种是由国家体育总局主管发行的全民健身体育彩票。根据2001年的有关文件,国家要求彩票在年销售额80亿元以上的部分提取一定比例注入社保基金,大约每年是20亿元的资金规模,岳颂东认为,这个规模与2001年全国“五项社会保险”滚存结余资金1554亿元和全国社会保障基金805亿元之和还相比不到1%,积累速度太慢。  (本报记者洪森对本文亦有贡献)

  


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