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国资管理改革深远影响证券市场
2003年3月6日09:06   [ 韩振国 于建国 ] 来源:[ 证券时报 ] 机构:[ 海通证券 ]
  国有资产包括经营性国有资产和非经营性国有资产。本文所讨论的国有资产如无特别说明是指经营性国有资产,主要指国家投入各类企业的国有资产。国有资产管理体制是一国经济体制的重要组成部分,因而,经济体制改革的进程构成国有资产管理体制改革的主要宏观背景之一,国有资产管理体制改革必须结合整个经济体制改革的进程来设计。

  国有资产管理体制改革将会使证券市场现有的国有经济布局发生变化,证券市场将在国有经济的战略性退出过程中更加规范,围绕国有股权的资产重组将在更深层次和更大范围内展开,市场的参与者将从中找到新的获利机会。

  证券市场正发生重大变化

  十六大报告就今后国有资产管理体制改革给了一个大的框架,但完善的国有资产管理体制的形成还有待于解决以下问题,这包括:中央与地方政府如何确定对国有资产的管理权限,进而确立清晰的产权、财权、事权权限;新的国有资产管理机构管理范围应如何确定;如何对待"三层次"管理模式等。但以下因素是确定的,国有经济在整个社会经济中的主导地位将会以多种形式来表现,新的法律法规将会制定国有资产管理的基本框架,国有经济将逐渐退出一些竞争性的领域,国有产权交易将会出现一个新的高潮,地方政府将在国有资产的管理中拥有比之前更大的权力和积极性等等。这一切,都将给证券市场带来很大的影响。

  一、证券市场上国有经济布局将发生重大变化

  根据十六大的精神,国有资产中关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等,由中央政府代表国家履行出资人职责,其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。"国家所有,分级行使出资人产权"实行的重要的前提之一是,要重新调整国有经济的布局并划分中央和地方的管理权限。截至2001年底,国有资产总量(净值)为109316.4亿元,高于当年国内生产总值。其中,经营性国有资产为73149.3亿元,占66.9%;非经营性国有资产为36167.1亿元,占33.1%(这里统计的国有资产,没有包括重要自然资源和无形资产,也不包括非经营性的国有资产3万多亿元),这些国有资产分布在全国各地的各个行业的17万多户国有企业中。可以肯定的是,以法律法规确定的国有资产管理新体制,将会确定国有经济的布局并划分中央和地方的管理权限,国有经济将逐渐从一些竞争性的领域中退出,而在国有经济占主要地位的行业和领域,也将注重控制力而不是所有制的纯粹程度。

  在国有经济进行战略性调整这一宏观背景下,证券市场将发生重大变化。目前股票市场有1200多家的上市公司,其中70%以上都是国有控股的,大多数的上市公司处于竞争的行业领域中。随着国有经济的战略性调整,作为存量的上市公司的国有股权将逐步转让给非国有企业以及外资企业,它要求即将进入市场的上市公司(流量)尽量避免目前上市公司股权结构方面的问题,这在源头上给所有的企业一个平等的机会进入市场,而它与上市制度从"审批制"向"核准制"以及"注册制"的转变也将是一脉相承的,股票市场长久以来没有很好解决的国有股的"一股独大"现象将逐步减少。

  二、证券市场将在进一步的规范中获得巨大发展

  我国证券市场产生于计划经济体制向市场经济体制转轨这样一个特殊的历史环境下,其中最突出的一个问题是国有股的"一股独大",它一直制约着市场的健康快速发展,眼下市场中的诸多问题如治理结构不完善、上市公司投资价值不高等多多少少都可以在其中找到根源。随着市场经济体制改革的不断推进,随着中国加入WTO,进一步规范发展证券市场凸现了解决这一问题的紧迫性。十六大报告为解决这一问题指明了方向。在上市公司中国有资产的管理主体及其权责得到进一步的明确后,竞争性行业的上市公司的国有股减持、关系国计民生的行业和上市公司的资产的重组将渐次展开,这样,会有大量的上市公司国有股权将向外资机构、民营机构转让,以此盘活国企的存量资产。随着国有股转让的步伐加快,多元的投资主体进而规范的法人治理结构将会形成,上市公司的业绩也有了进一步提升的基础。同时,国有股和法人股的流通问题将有望在国有股的转让后提上议事日程。

  如果说国有股权的转让使得上市公司的股权结构更加合理并为规范的企业治理结构奠定了现实基础的话,上市公司的退出机制也必将提上议事日程,并为整个证券市场充满活力奠定基础。由于进入市场的大门向所有的企业平等开放,意识形态上的阻力将逐渐消除,上市公司的退出将和进入一样由市场来决定,市场的优胜劣汰机制会使得整个市场充满活力因此有一个比较快的发展。

  三、证券市场上围绕国有股权转让的资产重组规模将扩大,速度将加快

  中央和地方在行使国有资产出资人产权上得以明确划分后,地方所有的国有资产将主要处于竞争性的行业,也是应逐步退出的领域。

  在证券市场,大多数上市公司由于处于竞争性的行业,国有资产都将划分为地方所有。地方政府在管理国有资产上的权限明确了之后,地方政府以及上市公司中的大股东就有了管理的积极性。由于地方所有的国有资产主要以退出为主,不难预见,围绕国有股逐步退出的产权交易的规模将比之前任何时候都要大。地方政府会根据中央政府确立的国有资产控制范围及国有股转让的规则和程序,在划分清楚的产权、财权和事权基础上管理国有股的转让。与以前相比,审批的环节将会减少,产权交易速度将提升,资产重组的形式也将被不断创新。企业资产重组的内涵和外延由此也发生了彻底的改变。由于企业上市机会均等,重组方看重的不是稀缺的"壳"资源,而是上市公司现有的市场资源以及人力资源,资产重组的目的不再是获得融资资格,而是借助上市公司已有的资源做大做强,重组不再被当作投机炒作借机渔利的手段,更多的是资源的实质性整合而不是报表的重组,它因此提升了经过重组的企业的投资价值。

  四、证券市场的参与者将获得较多发展机会

  由于制约市场发展的一些重大的问题不断在解决,市场更加规范,以往过高的制度性系统风险将逐步减少,市场各方将会在不断规范化发展的证券市场中找到更多的发展机遇。

  随着国有资产管理体制的改革,国有资产代理人将得以明确,而监管机构的裁判角色也从事实上得以明确。至少在理论上,监管机构能够公平地对待市场中的各个参与者。对于将要大规模出现的国有股权的转让,它将根据国家制定的有关法律法规客观执法,意识形态上的障碍将逐渐消除。

  作为资金的需求者,以往那种国有企业、民营企业进入证券市场寻求资金难度不一的状况将逐渐发生改变。目前,在我国证券市场上市的民营企业已经有100多家,而民营资本的发展壮大更呈燎原之势。可以想见,经过几年的发展,民营企业将与国有企业获得相同的融资起点。此外,融资渠道将由于债券市场的开放而进一步扩大。资产重组活动,也因为有了更多的融资渠道而使胜算增加。国有资产管理体制的改革将使证券市场成为国资与民资力量对比发生改变的第一战场。

  对于投资者而言,经过国有经济的战略性退出和民营资本的大规模发展,中国证券市场可能在结构和内涵上都发生前所未有的改变。我们相信,变化之中孕育着机会,大变革则蕴藏着巨大的机遇。那些早做准备,调整战略思维与操作思路,适应新的市场模式的投资者将从国有资产管理体制改革的新突破中挖掘到丰厚的报酬。

  规模数以千亿计的国有资产改革市场给中介机构,无论是证券公司,还是咨询公司、律师事务所、资产评估事务所等,提供了众多的商机,这使以财务顾问、管理顾问以及投资顾问见长的各类机构得以找到更多的盈利机会。日前,中银国际与陕西省、南方证券与深圳市市政府签定了国有资产改革的财务顾问协议,已经开了中介机构寻找新盈利模式的先河。

  三个难题

  随着经济体制改革的不断深入,我们一直在探索国有资产管理的有效途径。但有三个长期困扰我们的问题始终难以解决。

  1、在政资分开、政企分开的认识上和实践中一直存在误区

  这些年来,政企分开和政资分开一直被作为国有资产管理体制改革的一项重要原则。但是,这一问题至今没有得到很好的解决,主要的原因就在于我们对于政资分开、政企分开的理解上的错误。政资分开、政企分开这一原则并不是绝对的,也并不适用于一切类型的国有资产。对于由预算拨款形成的行政性资产和某些资源性资产而言,政资天然是不能分开的,也没有必要分开。而对另一类国有资产如一般竞争性领域的企业国有资产而言,政资必须彻底分开。至于一些关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等,国家则视当时的政治经济形势和自身具体需要,决定政资分开和政企分开的程度。因此,也就有了国有独资经营、国家绝对控股、国家相对控股和国家少量参股等政企分开程度大不相同的经营模式。目前,对国有企业和国有资产的具体行业分布和数量国家尚无明确的清单,对不同类型的企业国有资产的管理模式的选择就存在一定的困难,必然,国资管理专司机构管理对象和职能的确定也受到影响。

  2、国资管理专司机构的职能界定不清楚

  1988年成立了国家国有资产管理局来充当国有资产的所有者代表。1992年7月,国务院发布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》中规定:"企业财产属于全民所有,即国家所有,国务院代表国家行使企业财产的所有权。"至此,国有资产所有者的职能正式固化在政府职能中。国有资产的代表是国务院,但国务院并不直接管理国有资产,而是按照政府管理体制将国有资产委托各级政府去管理,各级政府委托政府官员,政府官员委托国企负责人去管理。在这种多层次委托代理结构中,没有一个真正的所有者代表来对国有资产的保值增值负责,导致了国有资产流失和国有资产无效率并存的现实。

  3、地方政府在国资管理体系中积极性没有充分发挥

  尽管我国国有资本被认为是"全民所有",而且只有中央政府而不是地方政府才能代表全民行使所有权,但事实上,十几万家国有企业分别由中央和各级地方政府所控制,这就是我们目前的"国家所有,分级管理"体制。这种体制有其历史渊源和历史合理性,但已经产生了许多问题。一是地方政府在管理国有资产上的道德风险。地方政府虽然缺少法律所赋予的所有权以及由所有权带来的剩余索取权,但却拥有事实上的管理权利。这使得地方在管理国有资产上缺少积极性,却会利用管理权力最大可能地谋取地方利益。二是国有资产交易成本的高企。因为地方政府没有完全的国有资产交易权,很多国有资产交易须层层上报审批,造成交易效率低下,交易成本高企。

  之三:历史回顾

  我国国有资产管理体制改革经历了以下几个发展阶段。

  第一阶段,国有资产管理体制改革的初步探索时期。

  从十一届三中全会到1993年十四届三中全会。这一时期是在计划经济基本框架下的国有资产管理体制改革的探索,改革的着重点在于国有企业。

  从1978年起,我国对国有企业进行了一系列调整和改革。在这一时期,先后实行了扩大企业自主权、以利润分成为主要内容的经济责任制、利改税和承包经营责任制等放权让利的改革。1988年,国家国有资产管理局成立,它行使"国家赋予的国有资产所有者的代表权、国有资产监督管理权、国家投资和收益权、资产处置权"。但由于定位不够明确,国有资产管理局的工作无法有效开展。

  第二阶段,国有资产管理中的"国家所有,分级管理"时期。

  这一时期是在计划经济体制向市场经济体制转轨条件下进一步探索国有资产管理体制的改革。改革深入到政府内部的两重职能分离等问题。

  1992年,邓小平南方谈话发表。同年10月,党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标。在这一阶段,国有企业改革终于跳出了"放权让利"的思路,结束了踌躇不前的承包制,展开了触及产权关系的制度变革。

  1993年的十四届三中全会决定,对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。这意味着在政企分开之外,强调了政资分开,着力在政府内部实现两职分离。与此同时,深圳、上海等地结合本地实际进行了国有资产管理体制的改革试点。

  1998年国务院机构改革过程中,国家国有资产管理局被并入财政部。这一时期国有资产管理体制改革的探索,反映了改革的复杂性和艰难性。

  第三阶段,国有资产管理中的"国家所有,分级行使出资人产权"时期,改革进一步深入到政府内部的产权划分。

  2002年11月党的十六大宣布,"继续调整国有经济的布局和结构,改革国有资产管理体制,是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下,充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构。"经过多年的探索,国有资产管理体制改革终于有了明确的方向,改革思路有了实质性的新突破。

  之四:改革的方向

  十六大报告指出了今后国有资产管理体制改革的大方向,今后要建立一个有形的专司国有资产管理的机构,这个机构将以中央和地方两级出资人、三级管理的形态存在。随着中央和地方所有权的明确划分,随着分级财政体制的建立,"统一所有,分级行使出资人产权"必将过渡到国家和地方分级所有的目标模式。

  1、在对国有资产进行分类的基础上建立专司国有资产管理的机构

  对国有资产进行分类是建立有效的国资管理运营模式的基本前提。就国有资产管理体制而言,改革的关键是要明确国有资产产权主体,建立能代表国家统一行使资产所有者职能的专职机构,使这一主体对国有资产具有完全的财产关切度和财产维护力度,切实对其保值增值负起责任。可以预见,这一国有产权主体具有以下几个特点:

  一是权责对称的管理机构。它是明确的国有资产的代理人,管理国有资产,确保国有资产的保值增值。这一新机构成立以后,现今由包括财政部、国家经贸委、国家计委等国务院多部委分割行使的部分职能,将通过政府逐级授权,由新组建的这一机构统一行使,即"履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合"。

  二是准政府管理机构。即将成立的国有资产管理机构代表国家统一管理国有资产,行使出资人职能,与原国有资产管理局的最显见的区别在于,它只行使国有资本所有者代表权或股东权,以其出资额享受所有者权益和承担相应的责任,不具备宏观管理职能。

  三是这个机构不仅要关心企业资产的运营和保值增值,而且要关心私人物品与公共物品供给的相互关系,实现社会公共利益的最大化。国有资产不一定必须表现为国有企业,而是可以表现为能够为社会公共利益服务的形式,如社会保障、公共基础设施、教育等公共物品。如果公共物品供给短缺,这个国有资产代理人就应该把一部分产业资本调过来加强公共物品的供应。国有资产代理人不仅要使国有资产获得收入,而且要确保国有资产所获得的收入,以及国有资产本身能运用到公众利益最大化的目标上去,这是国有资产代理人的特殊职能。

  2、建立国有资产的三级管理运营模式

  国有资产管理的专司机构很难直接管理数量庞大的国有资产以及数量众多的国有企业,设立国资经营公司这一中间层次就成为必要。深圳和上海早就进行过这方面的有益探索。今后国有资产管理体系将会是三级管理。国有资产管理的专司机构是国有资产的代理人,主要职责是贯彻执行国有资产管理方面的法律法规,制定具有导向性的政策,确定其下一层级------国有资产经营公司的经营目标并对其制订完善的考核和奖惩制度,依法监督并确定国有资产经营公司的领导人选等。

  国资经营公司承担着直接的国有资产经营职能,其经营目标应该包括两个方面,即通过实施资产重组实现国有经济结构和国民经济结构的优化;努力实现国有资产的保值增值。据此,国资经营公司应该分为两类,第一类是国资重组公司,或者是过渡性的国资公司,这些公司主要由原政府主管部门、行业性总公司改组而成,或者通过政府授权组建跨行业的综合性国资经营公司而形成。其主要目标是配合政府实施结构调整的目标,推进国有资产的合理流动和资产重组,同时努力做到国有资产的保值增值。其重组的目的在于退出。这一类经营公司本身将在国家产业结构的持续调整中收缩战线,最终终结其历史使命。另一类是国资经营公司,或者叫做国家长期持股的国资公司,其股权投资涉及关系到国家命脉和安全的企业,比如石油、石化、电气、电力等。这类国资经营公司许多由大型国有企业集团核心企业经国家授权转化而来,它们既从事资本经营,又从事生产经营,主要以盈利最大化为目标。为此要借助资产重组活动,调整企业产权结构、组织结构和产品经营结构,建立起规范的以股权为纽带的母子公司、参股与被参股公司的关系,实现国有资产的保值增值。

  3、在实现彻底的分级财政的基础上,向"分级所有"即"国家所有、地方公有"的目标模式过渡

  相对"国家所有、分级管理"的国有资产管理体制,十六大报告提出的"国家所有,分级行使出资人产权"进一步调动了地方管理国有资产的积极性。目前中央政府管辖的关系国计民生的大企业将由专司的机构来行使所有者的权力,地方政府以后事实上将获得大部分位于本地的国有资产所有权,包括资产收益权、受限制的资产转让权和人员的任免权。

  考虑到目前还有很多技术上和利益划分上的问题,比如如何公平地在各地划分资产,如何处理地方企业的不良资产、银行的坏账,如何填补地方职工养老保险的缺口等还难以很好地把握,"分级行使出资人产权"作为一种过渡形式有其合理性。但是,在这一体制下,中央政府和地方政府所拥有的仍然只是国家授予的权利,权利的授予完全不等于权利的让渡。它并没有改变国家对所有中央和地方资产所拥有的终极所有权。尽管地方政府拥有了比之前更大的管理自主权,但由于缺乏终极的所有权,管理上的积极性还是受到影响。但随着中央与地方经济和法律关系的进一步明确,随着一级政府、一级财政的完全分级财政体制的建立,政府间产权关系的界定逐渐清晰,"分级行使出资人产权"必然过渡到"分级所有"的管理体制,即"国家所有,地方公有",各级政府对所属企业都拥有完整的所有权,政府间的产权关系将更加稳定,更有利于发挥地方政府的能动性和创造性。

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