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三银行法8月提交人大 银监会欲行“法治”新政
2003年8月2日13:09   [ 张春燕 ] 来源:[ 中国经营报 ]
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  据记者得到的最新消息,银监会与国务院法制办联合组成的立法班子正紧锣密鼓地讨论《中华人民共和国银行业监督管理法(草案)》。对《草案》新法的出台,银监会心情十分迫切,最近几乎以“一周两会”的速度邀请重量级专家加快讨论修改起草的文本。目前,《草案》修改进行至第十三稿,已接近最后的“把关阶段”。银监会人士透露,按要求,《草案》将于8月份提交人代会讨论审议。

  与《银行业监督管理办法(草案)》的起草修改相适应的,是《中国人民银行法》和《商业银行法》的修订,目前,国务院法制办正会同人民银行和银监会加紧修订两大银行法。

  银监会急于告别“非法”身份 新法起草启动“非常程序”

  “有了《银行业监管法》,我们才能依法监管,其重要性是不言而喻的,”银监会法律法规部官员说,“从银监会挂牌开始,《监管法》就被提上重要议事日程了。”

  也就是说,从4月28日银监会正式挂牌开始,银监会频频出台管理法规,同时对金融机构开始了急风骤雨式的清查监管,其办事效率和开明态度赢得了公众舆论的一致褒扬。但由于没有正式的法律法规作为依据,银监会颁布的一系列管理文件和监管措施,却都处于“非法”状态。

  “对银监会来说,出台《监管法》十分紧迫。银监会的监管权利、责任和义务以及怎样去监管,都需要由法律来限定。如果没有法律规定,会出现一些意想不到的问题,例如银监会要关闭或处罚哪家金融机构,可能出现该金融机构把银监会告上法庭的情况,而这个时候,法庭的判决更需要法律依据。”一位参与讨论草案的金融专家说。

  由于立法的需要非常紧迫,对《监管法》这一新法的立法过程启动了“非常程序”。一般立法先由相关部门起草、征询意见,然后提交国务院法制办、征询意见,再提交国务院总理办公会审议、征询意见,最后提交人大审议通过。而此次《监管法》的程序大大简化,直接由银监会会同国务院法制办起草修改,也将直接提交8月份的人代会讨论。

  该专家表示,尽管这个法案的出台十分紧迫,进行的效率也非常高,由于立法过程也省略了一些环节,可能会导致细节上的疏忽。

  而对立法迫切性表示认同的同时,这位参加讨论的专家也对《银行业监督管理法》的决策过程表示质疑。他介绍,在国外,一般是先有立法后根据法律成立相应机构,而在国内,常常是先成立机构后立法。银监会也走了先成立执行公务在立法的过程,这导致对银监会成立的讨论不够充分,信息不够透明,导致现在立法落实为文本时,需要的讨论更多,需要征询的意见量也更大,加大了草案起草过程的压力。

  三大法重点:央行和银监会各司其职

  此次三大银行法的起草和修订,人民银行与银监会之间的职责划分,是三大法修改和起草的重点。

  尚未最后定稿的《银行业监督管理法》第二条规定:国务院银行业监督管理机构依法对银行业金融机构及其业务实施监督管理。

  原来有央行执行的银行业金融机构监管功能都在新的《银行业管理法》中得到明确:制定有关银行业监督管理的规章、规则;审查批准银行业金融机构及其分支机构的设立、变更、终止及其业务范围;对银行业金融机构及其业务实行现场和非现场检查监督;监督管理银行业金融机构的信息披露;对银行业金融机构的违法行为进行查处;对银行业自律组织的活动进行指导和监督,等等。

  而《中国人民银行法(修订)》草案第二条规定:“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院领导下,制定和实施货币政策,防范和化解系统性金融风险,维护金融稳定”。第三十条赋予人民银行“依法监测金融市场的运行情况,对金融市场实施宏观调控,促进其协调发展”的职责。同时,删去现行《中国人民银行法》第三十一条“中国人民银行依照规定审批金融机构的设立、变更、终止及其业务范围”;第三十五条“中国人民银行对国家政策性银行的金融业务,进行指导和监督”。

  上述两部法律草案相对应,《商业银行法(修订)》草案第十条修改为“商业银行依法接受国务院银行监督管理机构的监督管理”,并据此将法律中多处由人民银行履行的监管职能,改由国务院银行业监督管理机构履行。

  在银监会成立后,银监会与央行的职能分工和相互协调一直是焦点。在银监会从央行分离的过程中,银监会的“三定(定编、定员、定岗)”迟迟不定的原因就涉及银监会与央行的相互协调问题。在《监督管理法》中,第五条特别规定:国务院银行业监督管理机构应当与国家其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享和监督管理协调机制。

  值得一提的是,银监会把自己的国际化形象和意识凸现在立法中,《监管法》第六条规定:国务院银行业监督管理机构应当与其他国家或者地区的银行业监督管理机构建立监督管理协调和合作机制,交流监督管理信息。

  自律、市场化、严格监管--新法显新政

  据透露,在对《监管法》草案的讨论中,专家们对银监会的自我约束意识给予了很高的评价。

  在记者所见的《监管法》草案中,从第九到第十条,都是银监会进行自我约束的条款。例如:国务院银行业监督管理机构工作人员应当具备与监督管理工作相适应的专业知识和能力;国务院银行业监督管理机构工作人员,应当忠于职守,依法办事,公正廉洁,不得利用职务便利牟取不正当利益,不得在金融机构、企业中兼任职务;国务院银行业监督管理机构工作人员执行的监督管理事项与其本人或者亲属有利害关系的,应当回避;国务院银行业监督管理机构应当公开监督管理程序,建立健全内部监督制度,对其工作人员旅行职责的情况进行检查监督。

  专家们表示,在自律自我约束上,《监管法》比绝大多数部门性法案都要做得好、做得细致。

  而对日前备受瞩目的民营银行能否获批准问题,《监管法》草案将令民营银行的支持者们信心大增。《监管法》第十六、十七条对银行业金融机构的申请要求做了规定,并规定“国务院银行业监督管理机构自收到完整的设立银行业金融机构的申请之日起,应当在三个月内做出批准或不批准的决定。决定批准的,颁发经营许可证;决定不批准的,应当书面通知申请人并说明理由。”

  综观整个《监管法》,银监会的监管方向是十分明显的,一方面“放权”,加速银行业市场化,另一方面则加强监管。

  原《商业银行法》第四十九条规定:商业银行的营业时间应当方便客户,并予以公告。商业银行应当在公告的营业时间内营业,不得擅自停止营业或者缩短营业时间。第五十条规定,商业银行办理业务,提供服务,按照中国人民银行的规定收取手续费。

  而《监管法》放弃了上述规定,对银行金融机构业务给予了相当的业务自主性。

  但另一方面,《监管法》体现的银监会监管也会更细致、更严厉。《监管法》明确提出了对关联贷款的管理办法,用独立条款对银行的风险管理、内控体系做了规定。如:银行金融机构应当建立完善的内部控制制度,形成内部机构和工作人员职责明确、职能分离、相互制约的业务运营机制,规范业务活动。

  但无论是新起草的《监管法》还是修改中的《商业银行法》、《中国人民银行法》,都没有对金融机构分业经营的限制有大的突破。

  现行《商业银行法》第四十三条规定:“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业务,不得投资于非自用不动产。商业银行在中华人民共和国境内不得向非银行金融机构和企业投资。本法施行前,商业银行已向非银行金融机构和企业投资的,由国务院另行规定实施办法。”该条款可能修改为“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业务,不得投资于非自用不动产。商业银行在中华人民共和国境内不得向非银行金融机构和企业投资。但是,国务院另有规定的除外。”仅仅在法律中留了后路。而专家建言,此次三大银行法的起草和修改,应该明确留下实行混业经营的通道。

  

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