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证券投资基金法:尘埃落定水到渠成
2003年10月29日09:19   [ 荣篱 ] 来源:[ 证券时报 ]
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  2003年10月28日15时03分,十届全国人大常委会第五次会议以赞成146票、反对1票、弃权1票通过了《证券投资基金法》,历时四年的基金法立法工作完成。在中国的证券投资基金已经进入第六个年头的时候,终于有了规范基金行业的大法。

  起草

  1999年,根据九届全国人大常委会立法规划,全国人大财经委员会组成由部分委员、中国证监会等有关部门和单位负责同志以及专家学者参加的起草组,投资基金法起草工作正式启动。

  基金法起草小组成立之初,基金法的调整范围相当广,包括证券投资基金、产业投资基金、创业投资基金。就在2001年年初,投资基金要统一立法的思想仍然是立法思维的主流。相当部分人认为,证券投资基金、产业投资基金与创业投资基金三类基金当事人之间的基本法律关系相同,有统一立法的基础。如果不统一立法,而是分别制定单行法或者行政法规,难以避免各部门越权立法、重复立法、加大立法成本甚至产生各项法律、法规之间重复、相互冲突的现象。

  与此同时,私募基金的合法化问题也是投资基金法立法中的重要讨论议题。2000年、2001年间正是私募基金刚刚引起社会广泛关注的时期,时任全国人大《投资基金法》起草领导小组组长的厉以宁曾表示,要发展创业投资业,给私募基金以合法地位是非常必要的。否则,这些游资可能会造成金融动荡,也使投资者利益难以得到保护并容易滋长腐败现象。因此,对私募基金进行规范也成为投资基金法的重要内容。从保护投资者利益、引导投资者树立风险意识的角度出发,向特定对象募集的基金,《投资基金法》将对特定对象募集的基金投资者的净资产和出资额有所规定,并要求基金管理人的资产与其实力相对应。该类基金最低募集总额不得低于2000万元,投资者为自然人的,其净资产不得少于100万元,出资额不得低于20万元;另外,取消资金委托中关于最低回报率的要求,但要保证本金的安全性。

  保护投资者权益从基金法立法起草的那天起就一直是讨论的重点,这一重点主要体现在持有人大会的召开上。当时的投资基金法草案规定,有30%基金份额的持有人参加,就可以召开基金持有人大会,如达不到30%,至少延长15天,再公告一次,第二次召开大会时,30%的要求降为15%。

  成稿

  2002年7月,就在基金法正式提交人大常委会讨论的前一个月,有消息传出,私募基金和产业投资基金暂不立法。

  8月3日,全国人大财经委中国投资基金法起草小组具体负责人王连洲在“中国资产管理论坛”(北京)宣布:《证券投资基金法》准备于8月正式提交全国人大常委会初审。此时,《投资基金法》已被称为《证券投资基金法》。

  8月23日,《证券投资基金法》正式提交人大常委会审议,正式确定证券投资基金法草案只调整了证券投资基金;风险投资基金和产业投资基金不在调整范围内。

  在缩小调整范围的同时,正式提交的草案也将私募基金的相关规定排除在外。草案虽然规定,基金份额可以向非特定对象发售,也可以向特定对象发售。但作为“向特定对象募集”的私募基金,其操作和种类不尽相同,管理也较复杂,法律不能作出太具体的规定。“私募基金”的管理办法将授权国务院有关部门制定细则。

  在确立了调整范围后,证券投资基金法对证券投资基金的基本内容进行了规定。草案对证券投资基金的概念作了阐示,对基金财产进行了一系列规定以确保基金财产的独立性。在组合形式上,对公司制基金作了原则规定,同时确定具体管理办法由国务院另行规定,为其今后发展留下空间。

  审议出台

  一审完成后,〈证券投资基金法〉并没有很快进行第二次审议。对一审草案,业内仍然存在较大争议。

  果然,当8个月的二审草案提交审议时,人们发现其一审的基础上进行了重大修改:未对证券投资基金作明确定义;缩小了担当基金管理人和托管人的机构范围;持有人有权自行召集持有人大会等。

  二审稿面世后,相关条款引起了社会各界激烈争论,特别是否应保留允许开放式基金向商业银行申请短期融资的规定、有权自行召集会议的基金持有人的持有比例、基金发起人准入门槛的高低等。

  草案第五十九条规定,根据开放式基金运营的需要,基金管理人可以按照中国人民银行规定的条件为基金向商业银行申请短期融资。对此,有两种相左的意见:反对者认为,我国实行金融分业经营、分业监管,禁止银行资金托市。如果允许基金管理人为基金申请融资,需要考虑是不是违反上述规定,会不会带来金融风险。再有,融资的财产担保、融资利息由谁负担等问题都还需要研究。因此,建议删去这一规定。而支持者认为,基金管理人为基金申请短期融资,有利于及时支付基金份额持有人的赎回款项,有利于稳定证券市场。

  经过四个月的调查研究和深入的讨论,10月23日,《证券投资基金法(草案)》再次提交人大常委会审议。

  相对二审稿,三审稿又进一步做了修改:关于基金持有人大会参会代表基金份额的规定恢复为一审稿中的50%;删除了允许开放式基金短期融资的规定,但也没有禁止,这意味着实践中仍有融资可能;担任基金管理公司高级职务人员的资格年限从二审稿的5年降低为3年;规定基金管理人和从业人员可持有基金;为向特定对象募集资金的行为留有法律空间,具体管理办法由国务院进行规定。至此,争议各方就证券投资基金的相关问题基本达成一致,证券投资基金法也到了尘埃落定水到渠成的时候了。

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