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深交所报告:提高监管能力 加大违规成本
  时间:2002年07月15日06:48      作者:晓越 我来说两句我来说两句(0)
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  针对上市公司信息披露屡屡违规,深交所研究所一份报告建议——提高监管能力加大违规成本该研究所今起推出系列研究报告第二辑“证券市场前沿理论问题研究”

  深圳证券交易所综合研究所今天推出系列研究报告第二辑“证券市场前沿理论问题研究”之一——《中国证券市场信息披露监管:问题、原因及对策》。该报告认为,信息披露违规行为之所以屡禁不止,固然有成功后巨大物质回报的诱惑,但更大程度上是在于违规行为被监管者发现的概率较小;同时,违规行为被发现后承担损失比较小。鉴于以上的分析,该研究报告指出,要对违规者实施有效监管,应该从提高违规者所支付的违规成本和违规行为查处的概率两个方面着手,从而最大限度地降低违规者的违规期望收益。

  报告建议,可以从两方面提高违规成本:一是完善证券法中的民事损害赔偿制度,二是建立中介机构及其从业人员的信用体系,对其信誉程度进行动态的评定,在不同的信誉等级阶段,可以实施相应的业务禁止。提高发现违规行为的能力则包括确立政府监管、行业自律和社会监督的三位一体的监管框架、中注协应加强对注册会计师的管理、建立信息披露的风险预警系统和加强监管力量、改进监管部门的工作方式等内容。

  据悉,深圳证券交易所综合研究所系列研究报告第一辑“中国证券市场实证分析”在本报刊出后,在市场上引起了很大的反响。为了让读者进一步分享研究成果,本报从今天开始刊载该所系列研究报告第二辑“证券市场前沿理论问题研究”。今天刊出的报告是中国证监会委托深交所牵头,联合北京大学等单位完成的课题“中外信息披露制度及实际效果比较研究”的一个子课题。

中国证券市场信息披露监管:问题、原因及对策(全文)

  现状与问题

  信息披露监管所依据的规范体系

  我国证券市场尚处于发展的初期,存在各种不规范的情况。为此,在发展证券市场的过程中,证监会一直重视上市公司信息披露规范的制定工作。在主要借鉴美国和香港等国家与地区的经验的基础上,现已初步形成了上市公司信息披露的基本规范。首次披露、定期报告和临时报告等分别由《证券法》、《公司法》、《股票发行与交易暂行条例》《公开发行股票公司公司信息披露实施细则》、《公开发行股票公司信息披露内容与格式准则》)等的相关条文规范。

  由此可见,我国证券市场虽然处于发展的初期,然而在信息披露的规范体系方面已经取得了可喜的成绩。这就为监管部门对上市公司的信息披露进行监管提供了良好的基础。主要监管部门及其相应的职责和权限

  目前对上市公司信息披露进行监管的部门主要是证监会、两个交易所和中注协。

  但各自的职责和权限有所不同。相对来讲,证监会享有最为广泛的权力,也是最权威的监管者;交易所处于一线监管的地位,但其享有的权限相对较为有限;中注协对上市公司的信息披露的监管较为间接,主要是通过对会计师事务所的监督和管理来实现的。信息披露监管的力度在不断加大

  证监会的历年上市公司信息披露违规处罚统计资料表明,信息披露监管的力度在不断加大。主要表现在以下两个方面:其一,被处罚的公司数增加。上交所处罚的上市公司,1999年为11家,2000年为24家,2001年9月14日前为27家;相比之下,深交所的处罚力度较大。深交所处罚的上市公司,1997年为10家,1998年为16家,1999年为6家,2000年为23家,2001年9月10日前为65家。证监会处罚的上市公司,1998年为5家,1999年为8家,2000年为6家,2001年8月21日前为1家。其二,处罚的力度有所加大。以深交所为例,1997年到1999年只有一家上市公司被公开谴责,其余的都只是公开批评,2000年处罚的23家上市公司中,公开谴责的是3家,2001年处罚的65家上市公司中,公开谴责的达到25家之多。证监会的处罚力度也在不断加大,而且,在加大行政处罚力度的同时,逐步引入了刑事处罚。

  我们不难看到,在加大处罚的同时,信息披露违规事件屡禁不止,性质一个比一个恶劣,并且有进一步恶化的趋势,当前信息披露监管中存在的问题主要集中在以下两个方面:

  (一)证监会和证券交易所的监管

  1、不能及时发现问题

  证监会及其派出机构和证券交易所是证券市场最主要的监管者。IPO阶段,由证券商向证监会推荐上市公司,证监会对IPO所有的相关材料进行审查,决定是否同意该公司能够公开发行股票和上市。也就是说,IPO中,由证监会负责信息披露的监管。首次公开发行股票的招股说明书的信息披露是最为详尽,最为全面,按理说,应该最容易从招股说明书中发现问题的。但从已经查处的案例来看,不少在招股说明书中就已疯狂做假的不法行为却没有被及时发现。郑百文就是这样一个例子。这家其实根本不具备上市资格的公司,经过企业的包装和中介机构的审计,居然变成了一家10年间销售收入增长45倍、利润增长36倍、上市当年实现销售收入41亿元的名牌企业。

  交易所对上市公司信息披露的监管主要是在持续披露阶段,对于持续信息披露的载体--定期报告和临时报告的审查,交易所相当一段时间里采取事前审核的办法。事实上,法律上留给交易所审核材料的时间很少,以目前交易所的人力、物力,尤其是对定期报告,在各上市公司定期报告相对集中的几天时间内,认真地审核众多上市公司上报的信息披露材料,是很难做到的。这就造成了事实上的审查不严,不能及时发现问题。证监会是信息披露监管的最后一道防线,但似乎正是因为处于监管二线的位置,除了在IPO阶段证监会会直接接触到上市公司的信息披露材料外,在持续披露阶段,证监会不与上市公司的信息披露材料直接接触。同时,证监会又缺乏充分有效的接触上市公司的途径,多从报刊和杂志等新闻媒体了解上市公司的各种公告,从中发现“蛛丝蚂迹",以进一步发现问题。同时,证券会从事监管的人力也严重不足。银广厦事发之前,证券会曾经作了两次巡回检查,但都没有发现问题。所以说,在持续信息披露阶段,尽管有两道防线,但两道防线各自本身就有许多漏洞,即使前后设防,也不能及时、有效地发现问题。

  2、处罚不力

  在各种法律责任制度中,只有民事责任具有给予受害人提供充分救济的功能。然而由于我国证券法中缺乏民事责任的规定,因此,在实践中,对有关的违法违规行为一般都采用行政处罚的办法解决,但对受害投资者却没有给予补偿,相反,实际上对违规上市公司的处罚的直接经济后果和引起的股价下跌,进一步加剧了作为股东的受害投资者的损失。

  事实上,即使在刑事责任和行政责任方面,监管力度同样显得不够。按照证券法的有关规定,制造虚假的发行文件而发行证券的,责令停止发行,退还所募资金和加算银行同期贷款利息,并处以非法募集资金1%以上2%以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告,并处以三万元以上三十万元以下的罚款。构成犯罪的,依法追究刑事责任。可是,迄今为止,违反有关规定而欺骗上市,甚至上市后还继续造假欺骗股民的上市公司,已经多次被揭露,但并没有都严格按照上述规定给予处理。

  (二)中注协的监管

  中注协对信息披露的监管主要是通过对会计师事务所的监管来实现的。尽管我国的注册会计师行业管理体制正在不断理顺,从业人员的素质和能力也有了长足的进步和提高,但与我国蓬勃发展的证券市场的需求相比,还存在着不小的差距。

  1、行业监管体制有待进一步理顺

  我国会计师行业管理基本上采取的是强调政府机构监管的美国模式。目前,在我国行业自律机制薄弱的现实情况下,采用此种模式,可能会有助于提高监管的效率;但由于我国市场经济还不发达,经济条块分割和地方本位主义在一定程度上依然存在,从而导致地方政府为谋求地方经济利益,通过对地方注协的控制介入注册会计师行业市场管理,进一步削弱行业自律监管体系的权威性。比如,地方政府为保证本地公司取得上市资格,就通过高估资产,虚报盈利,虚假包装来造假上市。

  2、处罚力度不够

  据统计,2001年上半年全国注册会计师行业共有117名注册会计师、198家机构受到了警告、暂停执业、吊销资格等行政处罚;422名注册会计师和73家机构受到了通报、强制教育等行业自律性处罚;5名资产评估师和18家评估机构受到了行政处罚;5名资产评估师和38家评估机构受到了行业自律性处罚。尽管监管力度在加强,但到目前为止,对注册会计师及事务所的处罚仅限于行政处罚,还没有会计师或会计师事务所因参与造假或重大失职,向遭受损失的投资者作出民事赔偿。

  原因分析

  (一)直接原因

  1、监管框架的缺陷

  证券市场的监管模式通常分为三种:一是政府监管,以美国为代表,其特点是政府通过制定证券市场管理法规,设立全国证券监管机构对证券的发行和交易全过程进行监督和管理;二是行业自律,以英国为代表,其特点是政府除必要的国家立法外较少干预证券市场,主要由证券商自律组织和证券交易所等通过制定章程实现自我管理;三是中间型,介于两者之间,以法国为代表。

  从我国证券监管的现状来看,属于政府监管。当前我国证券市场尚处于起步和发展的初级阶段,整个市场很不成熟,各项规则和制度都不健全,在此情况下,强化政府监管固然很重要,但完全依赖政府来监管市场是不现实的。首先,在市场经济初级阶段,市场信息不充分,政府获取的信息不可能是完全无误的。同时由于其本身并不接近市场,它就更不可能对各种证券市场中的违法违规行为都能明察秋毫,了如指掌。其次,政府用于监管的资源也是有限的。因此,政府没有足够的能力来监控一切。事实上,我国证监会囿于目前的人力和物力,就很难做到有效监管。

  2、监管根本目标事实上的错位

  信息披露监管的目标一般有两个:一是增加现有证券监管系统的有效威慑作用;二是给受侵害投资者提供救济与补偿的手段,充分保护投资者的利益。各国都以投资者利益保护作为证券立法的根本目标和基本原则。我国也不例外,无论是一般证券法,还是具体的信息披露的制度,都是以投资者利益保护为根本目标。

  但监管实践中,这一根本目标没有得以体现。从我国上市公司信息披露违规的几个典型案例来看,投资者所遭受的损失非常惨重,但无论从目前的相关法律法规,还是司法实践,以及证券监管部门的实际处理来看,投资者的损失都难以挽回或全部挽回。事实上,由于投资者所受的巨额损失没有得到相应的赔偿,也没有起到对潜在的违规者的威慑作用。

  3、监管部门的职权设置,不利于对信息披露真实性的监管

  交易所作为一线监管部门,没有对上市公司的调查权。交易所主要通过上市公司提供的报告发现问题,发现问题后,可以要求上市公司不断解释以澄清疑问,但不能对可疑问题作出实质性判断。如果认为某上市公司披露的信息确有重大问题,可以向证监会反映,由证监会进一步进行调查核实。由于交易所对可疑上市公司的专门分析所依据的材料主要是上市公司提供的报告,而交易所又没有对上市公司的调查权,这就决定了交易所发现真实性问题的能力较为有限。特别是在涉及特定行业的专业知识时,障碍更为明显。例如,银广夏(相关,行情)事件中,由于对萃取技术的陌生,就无法及时通过银广厦报告中的暴利前景预测发现问题。相比之下,交易所发现信息披露及时性和完整性问题的能力较强。同时,由于交易所的处罚权力有限,即只能对违规者公开批评、警告和公开谴责。在目前信用制度不完善的情况下,这三种处罚方法在巨大的物质诱惑面前,对违法行为人的威慑作用实际有限。

  与交易所相比,证监会有更大的调查权和处罚权,应该比交易所更能发现真实性问题,但以证监会目前的人力和物力条件,以及面临的与交易所类似的专业上的障碍,也很难及时发现问题。

  许多案例表明,中介机构,尤其是会计师事务所和注册会计师对信息披露的真实性负有不可推卸的责任,于是中注协就被认为应该对会计师事务所的监管不力负责。而根据先行有关法律规定,中注协对会计师事务所管理的主要职责在于会计师事务所及其从业人员的职业道德建设、审计准则的监督执行、执业素质和执业水平的考核等。同时与证监会不同,证监会享有广泛的调查权和处罚权,中注协只能调查和处罚会计师事务所及相应的注册会计师,而不能调查上司公司。由于无法接触到原始的工作资料,中注协的监管重在检查规程问题,所以,这就很难通过对事务所的检查发现信息披露的真实性问题。

  4、监管所需的配套法律法规不完善,处罚力度不够

  (1)我国对信息披露违规行为的民事责任的规定尚未形成完善的法律法规体系。

  现代法律责任区分为刑事法律责任、行政法律责任和民事法律责任三种,刑事责任和行政责任主要体现了“惩罚",民事责任主要体现了“补偿"。从我国目前的情况来看,在对信息披露违规案件的查处实践中,主要以行政处罚为主,所谓处罚力度的加大,也只是体现在追究主要责任人员的刑事责任上。在财产责任方面,处罚后果往往只是表现为对当事人的违法所得全部由国家罚没,而没有对投资者的民事赔偿。

  有关民事责任的法律规定很少。例如,1998年出台的《证券法》中,第十一章以36个条文规定了各类证券违法犯罪行为的法律责任,但其中绝大部分是证券违法行为的行政责任,而涉及民事责任的条款仅有三条,占十分之一都不到,民事法律责任制度的缺位一望而知。同时,这些民事责任的规定并没有提出具体的操作方案,过于原则化。因而执法环节的薄弱也就成了必然。

  (2)现有的法律中缺乏合适的诉讼机制

  尽管目前信息披露违规的民事责任的法律法规很不完善。但毕竟有所规定,并且《证券法》第207条规定了民事赔偿责任优先承担的原则,“违反本法规定,应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金,其财产不足以同时支付时,先承担民事赔偿责任。"但司法实践中,中小受害投资者在向不法行为人追究民事赔偿时,因为在现有的法律中缺乏合适的诉讼机制,而致使投资者的损失事实上得不到赔偿。从目前我国现有的法律依据来看,只有代表人诉讼制度有法律支持。《民事诉讼法》第54条有相关的规定。

  但代表人诉讼制度在实际操作中很困难,表现在以下两个方面:首先,由于证券民事诉讼一旦发生,股民人数众多,如何选定代表人在操作上十分困难。其次,根据《民事诉讼法》第55条的规定,在代表人诉讼中,人民法院可以发出公告,说明案件情况和诉讼请求,通知权利人在一定的期间向人民法院登记。但在证券民事诉讼中,由于股民众多,但许多股民所遭受的损害可能数额不大,权利人为避免麻烦不来登记,并且在诉讼时效内也不主张权利,违法者受判决确定的赔偿额大大低于其违法所得利益,这样民事责任不但不能起到最大限度地救济受害者的作用,反而放纵了违法行为人。

  5、监管力量薄弱

  监管部门之所没有及时充分发现信息披露违法、违规行为,很大程度上在于监管部门现有监管人力力量相对较为薄弱。

  负责上市公司首次发行股票相关信息披露材料审查的是证监会发行监管部。目前发行部的正式在编人员28人,从深圳交易所和上海交易所借调了40人左右,其中具体审核信息披露材料的部门是审核一处和审核二处,这两个处的工作人员(在编人员加上借调人员)各在20人左右。众所周知,上市申请中首次公开发行股票的相关材料是非常全面,非常详尽,也是非常具体的,很难想象,这么40个人面对若干申请上市的公司的申请材料时,可以在法定的时间内做完高质量的审查工作,特别是碰到具有可疑倾向的材料,需要进一步核查时,就显得力不从心了。

  在持续信息披露监管方面,人力也明显不足。以深交所为例,公司管理部总共26人,其中负责上市公司监管的有17人,目前在深交所上市的公司却有516家,也就是说,平均每人监管30家左右的上市公司。更何况部分人员经常被证监会抽调。证监会负责持续披露阶段监管的部门是上市公司监管部(简称“上市部"),上市部目前只有24人。其中信息披露处有3个人,加上借调的4人,总共才7人,而且信息披露处也是成立不久的。

  我国注册会计师协会由全国性组织——中国注册会计师协会和地方性组织——省(直辖市、自治区)、市注册会计师协会组成。目前,尽管我国注册会计师协会已拥有12.4万会员,执业会员6万余人,但中注协的专职工作人员却不到160人,相比美、德、加等国的协会规模,其力量之薄弱是显而易见的。而尤为甚者,作为执行《注册会计师法》所赋予监管职能的监管部,其工作人员仅为9人,这使得中协会在监督、管理执业机构和执业人员的职业道德和执业质量,促进行业执业准则、规则的贯彻实施等方面受到很大的制约。同样,各省、市地方注协的监管人员则更少,“多则4人,少则1人",且大部分是由财政部门的退休人员构成,在专业水平和监管能力方面有着很大的欠缺。

  (二)深层次原因

  我们必须认识到,监管中实际存在的问题很大程度上不在于监管部门本身,而在于许多深层次的原因。

  1.体制弊端

  我们的监管政策一直强调证券市场要为搞活大中型国有企业服务。在以国有经济为主体的经济体制下,企业主要依靠政府意志和行政权力进入资本市场配置资源。股票发行审核制下,上市公司的“家数"和“额度"是两个重要控制举措,即把发行人的家数分配给地方政府和产业主管部门,证监会在进行初审后再配发额度,这种做法助长了各地区、各部门争取上市公司数量与额度,以及互相攀比,并给一些落后地区包装劣质企业上市提供了条件。而在一些发达地区,产业、规模和效益均强的企业由于受指标限制拿不到“准入证"而无法发行上市。在额度控制的影响下,发行审核实质上流于形式,这种对企业申报材料走形式的审查同时也诱发了企业的虚假包装现象。另外,在考核各级地方政府官员和企业领导人成绩时,因把企业改制、融资作为重要的指标,这也一定程度上诱发了上市公司虚假包装。

  2、中介机构功能的错位,增加了监管的难度

  在西方国家,中介机构业务的基础,在于上市公司要投资者相信其所披露的信息是真实、及时、充分的,而投资者也需要知道上市公司披露的信息是否真实、及时、充分。中介机构存在的基础也在于投资者是否相信其职业判断。如果投资者对其工作成果丧失信心,上市公司似乎也就没有必要聘请中介机构了。

  我国中介机构产生和发展的市场基础遭到扭曲。与西方国家不同,我国中介机构是在计划经济条件下建立发展的。以会计师业为例,其初衷是为了配合政府机关搞“三查",角色一开始就完全错位。在政府的长期荫庇下,注册会计师也养成了风险意识差、职业道德水平不高、品牌意识欠缺的“恶习",虽然1999年全行业完成了与政府的脱钩改制,但由于配套工作没跟上,加之全行业的转变也需要一个过程,因而达不到市场经济的要求。

  在西方国家中,中介机构和证券监管部门共同监督上市公司的信息披露,保证其出具的报告的真实性和完整性。而在我国,中介机构却在披露信息的真实性问题上,和上市公司一道与监管部门周旋,从而使监管和被监管的力量发生了很大的变化,在专业水平上使监管者处于劣势。毫无疑问,这大大地增加了监管的难度。

  对策与建议

  信息披露违规行为之所以屡禁不止,层出不穷,固然有成功后巨大物质回报的诱惑,但更大程度上是在于违规行为被监管者发现的概率较小。同时,违规行为被发现后承担损失比较小。鉴于以上的分析,我们认为,要对违规者有效的实施监管,应该从以下两个方面着手进行,即提高违规者所支付的违规成本和违规行为查处的概率,从而最大限度地降低违规者的违规期望收益。

  (一)提高违规成本

  1.完善证券法中的民事损害赔偿制度

  民事损害赔偿制度不仅通过责令违规者赔偿受害投资者的损失可以有效地剥夺违规者通过违规行为所获得的非法利益,而且给违规者强行加上了一种经济上的巨大负担。同时,民事损害赔偿责任制度可以有效地动员广大的投资者来参与监控。在成熟市场国家,特别是美国,让证券违法者最为胆颤的不是刑事诉讼或者行政处罚,而是由小股东提起的民事诉讼要求民事损害赔偿。另外,如前所述,受害投资者一直缺乏合适、有效的诉讼途径寻求救济。我们建议借鉴美国的经验做法确立以下两个可以操作的诉讼机制:股东集体诉讼制度和股东代表诉讼制度。

  2.建立中介机构及其从业人员的信用体系

  对中介机构及其从业人员来说,行政处罚和民事赔偿固然可使遭受巨大的经济负担,但在我国信用制度比较混乱的情况下,东山再起或者换个面目继续从事老勾当的机构和人员大有人在。因此我们要提高违法成本,要让严重违法中介机构及其从业人员从证券行业中彻底出局,或者从此彻底丧失执业资格,这对于违法者将是毁灭性的,也是彻底性的。

  同时,各种处罚某种程度上也是一种对中介机构出现了严重违法行为后的事后监管措施。事实上,许多违法的中介机构的严重违法行为是建立在日常多次“小违法"的基础之上的,我们应建立一种信用体系对中介机构及其从业人员的信誉程度进行动态的评定,在不同的信誉等级阶段,可以实施相应的业务禁止这样一方面可以防止具有严重后果的不法行为的产生,将可能的违法行为置于有限范围之内,另一方面可以有效地降低监管成本。

  (二)提高发现违规行为的能力

  1、确立政府监管、行业自律和社会监督的三位一体的监管框架

  根据有关的证券市场监管理论,政府在市场监管中不应事必恭亲,将自己置于矛盾的焦点,而应将证券中介机构及各种自律机构推向监管的第一线,从而使自己处于一种相对超脱的地位。证券交易所是证券市场最为重要的自律组织,也是一线的监管者,在对上市公司信息披露行为的监管上,发挥着极为重要的作用。另外,值得引起我们注意的是,许多发达市场国家,如美国、英国和澳大利亚等,均建立了较为严谨的投资者监督和申诉制度。这是一条非常值得我国借鉴的经验。

  2、中注协应加强对注册会计师的管理

  要结合政府转变职能的工作,进一步理顺协会与有关政府部门的关系,特别是理顺地方协会与地方政府有关部门之间的关系,明确协会的职责。积极加强协会与有关政府部门的沟通和协调工作,建立协会和政府部门在监管和惩处工作上的“互动"合作机制。要加紧研究并理顺中注协与地方注协的关系。同时,中注协应顺应行业体制改革的大方向,循序渐进,逐步实现行业自律化管理。此外,注册会计师协会应积极丰富监管手段,加强监管工作。一要积极和各有关政府部门加强“联手",二要实施业务报备制度,三要完善“同业互查"制度。

  3、建立信息披露的风险预警系统

  违规者进行信息披露造假,技术越高,留下的痕迹就越小,就越难以发现。但有一点可以肯定的是,只要是做假,就总是会留下痕迹的。我们建议建立一种上市公司的风险预警系统,通过科学的风险预警系统的监测,当有着内部逻辑的众多监测指标出现异常情况时,自动发出不同种类的风险预报,并将之转化成一般投资者能够理解的信息。这将大大地提高及时发现违规的能力,并有效地保护投资者免受巨大损失,很显然,这是一种事中监管的思路。值得一提的是,这种风险预报系统应当有别于一般的投资风险警示。具体如何建立,还有待于理论部门和实践部门的进一步研究。

  4、加强监管力量

  从前面关于IPO阶段和持续信息披露阶段之所以监管部门不能及时、充分发现违法违规问题的分析,不难看出,监管力量不足是直接的原因。不难理解,即使制度很齐全,没有足够的专职人员去执行,最终也很难有多少实际效果。所以说,要增加监管人员的数量。另外,在补充监管人员数量的同时,要注重提高监管人员的专业素质。

  5、改进监管部门的工作方式

  作为一线监管力量,证券交易所的工作方式有待改进。我们认为采取事前登记,事后审核的方法比较可取。作为监管二线的证监会,一方面应该做好对交易所的管理工作,另一方面证监会应认识到自己远离市场的弊端,为了更及时地了解到市场的动向,也应该积极主动地拓展自己的工作方式。



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