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戴园晨:如何理解“积极财政”逐步淡出
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来源:[ 经济参考报 ]
  1998年以来我国实施积极财政政策进行宏观经济调控取得了明显的成效。但作为一种扩张性的财政政策是不可能长期执行的。最近财政部部长项怀诚接受媒体专访时,表示了积极财政政策将会逐步淡出。这无论是从理论上还是从世界各国的历史经验来认识,都是正确的和明智的。

  但是,积极财政政策真的要淡出时,操作起来还是有相当大的难度的。这有两方面的原因:一方面是从宏观调控着眼害怕减少财政赤字规模会影响经济增长速度,下不了决心;另一方面是因为财政支出有刚性,取消任何一项无效开支都要经过财政部门和有关部门的反复磋商,缩减开支很不容易。

  对于前一方面的顾虑,需要明确的是采用扩张性财政政策刺激经济所能对付的是周期性经济波动,它用扩大政府开支来填平低谷,促使经济平稳运行。因而它只能是一项短期政策。企图长期采用扩张性财政政策来保持相对较高的经济增长速度,在世界各国均无成功的先例。从我国的情况看,扩张性财政赤字对刺激经济的作用在连续执行五年之后也已开始显现效应的递减,从而面临着是增加刺激强度还是逐步淡出的选择。

  从经济发展的过程和趋势看,经济增长随着经济结构的转换,本身有一种自然下降的趋势,不可能长期保持高速增长,高速增长之后必然是进入中低速增长阶段;在与经济结构转化升级相联系时,经济在由农业社会向工业社会转化即工业化时期,经济增长是较快的;在经济结构由第二产业为主转向以服务业为主时,经济发展趋于成熟,经济增长速度放慢是不争的事实。

  也正因为这样,对于经济增长速度的变动趋势要正确对待,这种正确对待是财政赤字规模能否逐步缩小和积极财政政策能否逐步淡出的前提条件。我国自改革开放以来,经济发展取得举世瞩目的成就。经济高速增长已持续20多年。但从经济增长较快的其他国家看,经济高速增长大都是只持续一二十年,然后转入中低增长时期。因此,我国经济不可能长期保持高速增长,按照国际经验,也将逐步转入中低速增长时期。从经济结构的深化看,虽然我国在改革前依靠计划经济体制就已建立了门类比较齐全的工业体系,但仍然可以肯定,改革开放后的经济高速增长仍属于工业化时期。因为在这期间,第二产业不但比重总体在提高,由44.6%上升到50.0%,而且在结构、质量、技术和创新方面都有重大发展。经过这么多年的工业化发展,我国现在正处在新的结构转化时期。得到这样的判断是基于以下事实:在GDP构成中,第二产业所占比重已经过半,而且再上升有压力,已产生波动甚至有下降趋势,例如1998年和1999年降为49.3%和49.4%,经过这两年的徘徊和酝酿,2000年才回升到50.9%。在国民经济中,第二产业的比重已经很大,而且开始波动和下滑,第三产业则稳定上升,说明我国经济已处在第二次结构转换升级的前夜,即经济正在酝酿逐步转向以服务业或第三产业为主。而在这种经济结构转换时期,经济发展逐步趋于成熟阶段;经济增速由高变低进入中低速增长时期,是各国经济结构演化的规律。因此,当前经济增长率放慢是经济结构转换的表现。另外,用新经济增长理论看,经济增长率不可能长期偏高,高增长率只能发生在转型路径和转型期间,经济最终会收敛到一个稳态增长率。如果勉强维持高增长率,将会付出较大的代价。

  不过,经济增长由高速转为中低速,在平缓过渡时影响较小。而过快下降则影响较大。目前中国经济发展有着一些有利因素,然而由于经济体制某些方面改革的滞后,使一些深层次的问题一时难以获得有效的解决,经济发展自主动力不足;消费率偏低,商品仍是供大于求,市场上无序竞争使物价下跌压力加大,供大于求的体制性因素未变;技术进步和经济增长方式改变加大了就业压力而结构调整进展缓慢,使得开辟新的就业渠道不畅;储蓄转化为投资的机制不畅,所有这些都使持续稳定发展的基础不稳固。当前我国面临的一个突出问题是民间资本投资需求不足。通过财政赤字政策运用建设性国债,来弥补民间投资需求的不足和促进国民经济的增长,是一个不得已而为之的选择。大量实践表明,民间投资需求不足,并不是一个在短期内能够全面缓解的问题。因为,在国民经济发展进入后短缺阶段以后,不仅目前正在进行的结构调整还要持续一段时间,而且阶段性结构调整完成以后,由于经济增长方式的持续转换和买方市场作用的不断增强,这个问题仍会继续存在。特别是在民间资本的技术创新能力有限,而短期内还不可能有那么多的适用技术提供给民间资本,以及民间资本本身也还没有那么大的能力使用新技术的阶段,情况就更复杂一些。这就是说,从我国国民经济发展所处阶段的角度看,还不能设想赤字与债务问题仅仅是一个短期的权宜之计。这就表明,客观现实不可能一下子把一年中有着3000多亿元赤字的财政预算变为收支平衡后还有盈余的财政预算,只能够有条件地适当降低赤字规模,其目标是使债务增长率不超过GDP增长率,使我国的财政赤字保持在可持续的水平上。当然,这个可持续水平是一个可调整的区间。在条件尚不具备时可以适当放慢淡出的步伐,以免对经济运行产生过大的影响。

  由高强度的财政赤字转变为可持续的财政赤字是一个过程,在这个过程中淡出的步子有时可以大些有时可以小些,根据客观经济状况作出合理的调度。在此时,特别要注意的是财政赤字资金应尽可能用于临时性的支出项目,尽量避免将其用于具有支出刚性的经常性支出项目,以免要缩减财政赤字时却减不下来。应该说,经常性财政支出应当本着量入为出的原则作安排,不宜为了当前的客观调控而给今后的安排制造麻烦。至于财政赤字规模缩小以后,如何弥补投资小于储蓄的缺口,关键是加快经济体制改革,推进从计划经济向市场经济的体制转型,特别是推进投融资体制的改革,扩大市场准入的范围,从而调动民间资本、民间力量的积极性。现在民间人士不是不想投资,而是如何把分散的民间储蓄集合起来转化为投资的渠道不畅,只要把这方面的体制理顺了,积极财政政策的逐步退出便有了接替的力量,对经济运行的影响也就可以减到最小了。

2002年6月19日11:28

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