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国务院高层拍板 20个大中城市地铁立项被冻结
2003年1月25日12:56   [ 陈海保 丁汀 ] 来源:[ 财经时报 ]

  地铁建设从来都是一个“无底洞”,其盈利模式则是世界性难题。国务院近期可能出台一系列有关地铁项目审批的新政策,其主要目的是想加大对地铁项目的宏观调控能力

  在2002年10月中旬召开的一次国务院办公会议上,对各城市地铁的立项问题被冻结,“(地铁)立项的事情先不议,目前关键的问题是详细调查国内的地铁建设情况”。

  这是当头一棒,首当其冲的是杭州、沈阳以及上海的M8号线,这三地原本满怀热望,期冀各自计划在此次会议上获得高层首肯。而之前信誓旦旦要一同申报立项的成都地铁,因早获知国家要提高立项门槛,知难而退。

  中国政府此后日程将是,首先对中国的地铁项目进行全面的调查分析,对国内地铁项目所需资金和设备等情况逐一进行数据论证——此项任务已委托中国国际工程咨询公司承担;然后,对地铁立项给出一个或一系列可行、明确的标准;再后,对地铁立项审批制度的调整将随之实施。

  综合各方面分析,热气腾腾地铁被叫“缓立”的最直接原因是高层担心“一哄而上”的局面再现;同时,由于地铁的立项标准、投融资机制至今并无成熟模式,高层面对地铁热潮亦不无担心。

  另一个担心则是,地铁建设从来都是一个“无底洞”,其盈利模式则是世界性难题,对于不能发债、赤字警笛已响的各地方来讲,地铁一开,财政压力短期难卸。

  也有分析说,地铁立项缓行可能与中国即将展开的政府机构改革、投资体系变化及朱镕基曾明确指出的房产泡沫不无关系。

  热望遭遇冷水

  翻开2002年中广州、沈阳、杭州、青岛以及其他几乎涵盖了中国中、东部大多数中心城市(也包括西部的西安、重庆和成都)的报纸,你可以发现,关于“地铁”的报道铺天盖地。

  主流媒体的声音几乎是完全一致的:地铁(或者轨道交通)是现代城市交通的主流和方向,对于本城市来讲,地铁应该建,而且必须建。

  但现在,在10月会议之后,这些声音有些哑了。

  与此相应的是,今年年初浙江省两会公布了浙江五大“百亿”工程,其中“百亿基础设施建设”名单上有跨海大桥、沿海铁路、高速公路、核电及火电项目。而作为杭州市“十大工程”和浙江省“十五”重点工程,预计投资额达152亿元的杭州地铁项目,则在这份名单上销声匿迹。

  这让在过去的一年急剧升温、在中国20多个城市蔓延的“地铁热”突然遭遇寒流。高层旨意,此后也被多方揣测。

  大家认为,这至少表明,继1995年国务院发布第60号文(《暂停审批快速轨道交通项目的通知》),宣布“不再批准地铁项目立项”之后,又一次大规模“地铁整风运动”即将掀起。

  可循的依据是,20世纪90年代中期立项的青岛地铁、重庆一号地铁因缺乏资金,使工程半途而废;而20世纪90年代初就已立项的沈阳地铁,也是因为资金问题,工程压根就没有动工,这也直接导致了地铁的“第一次整风”。是时分析认为,出现这些问题的上游原因,是地铁立项过于草率。

  旧情节似乎要再上演。“新一轮地铁热造成了工程的良莠不齐,国家提高地铁立项的门槛也是迫不得已。”国家发展计划委员会综合运输研究所副所长郭小碚对《财经时报》说。

  地铁整风

  中国政府此后日程,将是首先对中国的地铁项目进行全面地调查分析,对国内地铁项目所需资金和设备等情况逐一进行数据论证;然后,对地铁立项给出一个或一系列可行、明确的标准;再后,对地铁立项审批制度的调整将随之实施。

  第一步的行动已经展开,中国国际工程咨询公司已接受国务院委托,从2002年11月到今年1月,对国内的地铁项目做全面的调查分析,报告将在1月底上呈国务院。

  成立于1982年的中国国际工程咨询公司直属于国务院,几乎国内所有的重大工程都是由它派出专家组进行评估,评估通过后才能上报国家计委和国务院进行审批立项。其交通项目部主任周晓勤便是此次立项评审专家组的核心成员之一。

  周称,调查报告的核心内容是,对国内地铁项目所需资金和设备等情况逐一进行数据论证,并总结出一个城市建地铁的相对标准,评判地铁能带动产业发展的力度大小。

  “依据这个报告,国务院近期可能出台一系列有关地铁项目审批的新政策,原来的一些技术评估指标不会改变,其主要目的是想加大地铁项目的宏观调控能力,解决国内地铁建设中出现的资金问题。”周告诉《财经时报》。

  这表明,此次“调查”以及此后的一系列政策调整,可能会更多触及地铁在其建设及营运中的投资及收益问题,虽然地铁的存在历史已经超过140年,但在此问题上并无成熟模式可言。

  “传统的地铁,一般是由中央或地方财政拨款修建,在营运中出现亏损,也自然由财政补贴加以解决。”中信证券分析师于军说,“但是最近几年,形成了一个新的趋势,即‘多元化投资,商业化经营’。例如东京、香港和上海的地铁。”

  于军对地铁投融资的研究由来已久,并且此前一直在调查和接触北京市城市轨道交通的融资“平台”的构造。

  在北京申奥成功以后,北京市对地铁及地上轨道交通网络的编织行动随之展开。但是于军透露,这个大规模的建设计划中尚有超过600亿元人民币的资金缺口等待“补齐”,“要跟上趋势,就是要实现多元化的投资,但是如何实现,还在研究和协调之中。”他说。

  此前,上海地铁在2001年7月借“壳”上市,上海的凌桥股份更名为上海申通地铁股份有限公司,使地铁经营性资产进入资本市场。几乎同时,广州地铁也考虑以基建概念及红筹公司的形式到香港主板上市。

  但于军认为,上海和广州——包括香港——都只是在“一个趋势上进行探索”,远没有到能够清晰看到盈利模式的阶段。

  “依靠地铁门票去收回投资,在国际上几乎没有先例。”北京城建设计院叶大德教授说。

  有多大的窟窿

  “在纽约,地铁总长1142公里,是世界上最长的城市地铁;英国伦敦有800万人口,地铁近500公里,共有273个地铁车站,足够解决40%的出行需要;巴黎有1000万人口,轨道交通承担着城市70%的交通量;东京轨道交通也承担了80%的交通量。”

  这样——或者类似——的文字在2002年被广泛引用,其目的是说明“地铁非建不可”,但是现在,它却恰恰成了“地铁理应缓建”的论据。

  这个“论据”的后续是,对于一个地方政府而言,假定政府依旧是政府投资的主体,则地铁可能会是一个“无底洞”。

  “像杭州、郑州、哈尔宾、青岛这样的城市,是不是有必要很快上地铁项目,这必须要经过严格的论证。”于军说,“地铁一般必须是大容量的城市交通的骨干网或者主干线,如果不能形成网络,整体的效益会一直处于低位。”

  纽约和伦敦的超长地铁线路显然就是这种“地铁效益”的体现;反观只有50多公里的北京地铁,直到去年仍旧“吃掉”财政补贴4亿元。

  资金问题此前是,此后也会是地方政府修建地铁的掣肘。据国家建设部提供的资料显示,地铁的综合造价大约在每公里5.5亿元人民币,而一条长15公里的地铁线是比较恰当的经济规模,造价约为100亿元人民币。

  根据浙江省统计局提供的资料,杭州市2002年的财政总收入约为257亿元,相对于地铁建设期152亿元的投资额以及营运期不可避免的财政补贴,其压力显见。

  而国家计委资料显示,“十五”计划期间,中国城市交通投资将达8000亿元人民币,其中至少有2000亿元将用于地铁建设——那么在此后,这2000亿元带来的后续投资,会是多少呢?可以看见的事实是,北京在展开它的“轨道”扩张之后,已经形成了超过600亿元的资金缺口。

  中国的财政赤字在近几年快速上扬,自1997年的0.78%(赤字在GDP中的比例),达到2002年的3%以上——已经超过3%的国际警戒线。

  包括总理朱镕基和财政部长项怀诚在内的高层已发出信号:中国需要控制支出并抑制项目建设中的浪费现象。项在2002年年底说,财政支出必须确保重点项目,必须对普通项目的支出进行严格的控制,以缩小财政赤字的规模。

  显然,一哄而上的地铁计划背后隐含的,是一个可能庞大的惊人的赤字隐患。

  而至今,中国的地方政府,还没有发行政府债券的权利。

  国产化

  与沪、杭、沈三地命运不同的是,大连此前“曲线”立项成功。据一位参与大连地铁(轻轨)项目的人士称,由于一直得不到政府的立项批准,大连开始“绕道”施工。起初以改造快速公路为名,加宽路基后再铺轨道,目前已经开始运行,它的筹码是使用政府提倡的国产设备,“主管部门因此没有过问”。

  国产化问题是为1995年第一次“地铁寒流”的诱因之一。“当时除了资金问题,国家主要是为了降低地铁的造价,使地铁走国产化道路,保护民族工业。”郭小碚说。

  上世纪90年代,广州、上海、北京建成的3条地铁线,由于采用了大量的进口机车设备,综合平均造价达到了每公里6亿-8亿元人民币,竟然高出了世界上许多国家和地区地铁工程的平均水准。有鉴于此,官方提出了“量力而行,经济实用,安全可靠”的地铁建设方针,并明确要求设备国产化率不得低于70%。

  地铁的关键设备是指机车、信号、环境控制、防灾报警系统、自动检票等系统;其中机车在整个设备投资中占1/4,是投资最大的一部分。目前国家指定的机车制造厂只有长春安达轨道车辆有限公司、南京浦镇车辆厂、株洲电力机车厂和青岛四方等四家厂商。但在技术上,很难与国外相媲美。因此,国内一些地方政府纷纷向外国购买设备兴建地铁项目。

  郭强调,1995年发60号文目的是使地铁经济热降温,而此次的做法应是上次政策的延续。但可以肯定,国家抑制地铁发展实无必要,目前的做法可能是一个缓兵之计。

  第四种可能

  另有分析认为,这项决策在此时机出台,“可能与中国即将展开的政府机构改革、投资体系变化及朱镕基曾明确指出的房地产泡沫不无关系”。而朱镕基此前曾明确指出,中国房地产虚高,甚至已经在GDP当中有所体现。高层对房地产泡沫的忧虑也可能是此次地铁“缓立”的另一诱因。

  分析说,假使采取多元化投资模式,则地方政府必须以沿线商铺、房产作为其回报投资者的主要手段,在政府依然作为主要投资者的情况下,为追求获利,政府以地铁为概念的“自炒地皮”的嫌疑必难以尽洗。

  这显然是高层不愿看见的局面。

  在北京、上海、广州以及杭州、青岛各地,以“地铁沿线”为始,导致房价窜高的事实已经显而易见。而杭州在“地铁立项推延”的消息传出之后,其地价——尤其“地铁沿线”地价——应声下跌,也为此论点提供了佐证。

  十六大后, “国有资产管理体制改革”方案也在酝酿之中,对重大投资的决策权可能归属即将成立的“国有资产管理委员会”。因此,分析说,把立项审批推后,转而“调研”具体情况,可能是为等待国务院各部门职能、机构划定之后“再做决策”。

  而此前负责地铁项目审批的主要机构国家计委(投资司)又恰处于这些“调整”消息的核心。

  第一板击中杭州

  “如果杭州地铁得不到立项审批,其他两家的希望就更加渺茫。” 北京中城捷工程咨询有限责任公司副总经理郑晓薇如是说。

  郑是负责杭州地铁项目的规划和设计的前任总经理,在该项目上,她自称已付出了10年心血——直到2002年7月卸任。

  杭州市对地铁的企盼,也已然持续了10年。构想始于1993年,杭州政府当时想通过地铁将杭州与萧山、余杭连接起来,形成一个大杭州概念。

  1994年,杭州着手高架单轨跨座式地铁的设计和研究,预计修建13公里,总投资40多亿元。但由于该轨道的噪音大,与杭州“旅游城市”身份不相符,终被否决。

  1995年12月,国务院发出国办60号文,杭州地铁项目因此再次搁浅。到1998年,原来的筹建处只剩下一个人。

  2002年,杭州地铁项目重新启动,全长50.68公里的地铁一号线工程于4月26日签署设计合同,预计耗资152亿元。

  7月,由郑晓薇等人设计出的预可行研究报告开始送往国家计委审批。但3个月后,杭州得到的是国务院“先不议立项”的答案。

  杭州地铁此前被寄予厚望:“项目全部投资的财务内部收益率为4.20%,投资回收期为21.38年,国民经济内部收益率为15.09%,社会效益良好。”但现在,他们只能观望和等待了。

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