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圈点《证券法》修改六大问题

BUSINESS.SOHU.COM 2003年10月28日14:32 [ 周芬棉 ]
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  近期,全国人大关于证券法的修订工作受到业界的广泛关注,有关部门的调查研究、征求意见、理论探讨活动也紧锣密鼓地展开。据悉,起草组拿出的《证券法》修改草稿征求意见后,提交全国人大财经委员会全体会议审议。如获通过,按照立法程序,将在今年12月提交全国人大常委会一审。如果顺利的话,修改后的《证券法》有望在明年出台。与此同时,证券界、法律界的专家学者也在为证券法修改建言献策。

  关于监管和管制:

  赋予监管机构强制性执法权

  华东政法大学经济法学院副院长吴弘指出,中国证监会为我国证券市场监督管理机构是人人皆知的事实,但证监会的法律地位并未明确。依据1998年国务院下达的“三定方案”,中国证监会是国务院直属的事业单位,而现行证券法规定的依法对证券市场实行监督管理的机构是否就是中国证监会呢?修改证券法时这条得明确,否则,“名不正则言不顺”。

  吴弘说,现行证券法对证券监督管理机构权限的规定过于狭窄,而美英等国的证券监管机构一般均有比较广泛的权力,如调查权、签发禁令权、民事调查权、停止违法行为令、起诉权、制订规章权、注册权等。他认为在尽可能对现有行政、司法体制不作大的突破的前提下,应当赋予我国证券监管机构必要的强制性执法权力。

  上海万国股市测评咨询有限公司的张长虹也指出,今年新成立的改革与发展委员会摒弃了“计划”两个字,但证券市场的情况却与此刚好相反,从额度发行到券商的通道,甚至于股份公司上市的速度都在“计划”着。他认为,修改证券法时,不要过多考虑中国特色,尽量向国际惯例靠拢,而“中国特色”应当用中国方式尽快解决掉。比如全流通问题,首先必须承认得解决,并且完全可以在现有法律框架下进行,为了避免证券市场的投资者所持股份被稀释,所有的非流通股在流通时可以采取向投资者送股的方式等。

  他解释说,要区分管制和监管两个概念。监管应当是一种建立在理性基础上的合理的制度安排,它和管制是完全不同的。监管的重点内容应当是上市公司的信息披露。上市公司是公众公司,它既然向全社会公开发行股份,它的信息就应当真实、及时地向外界公开。

  关于证券法修改目的:

  理想大法应“标”“本”兼顾

  为什么要修改证券法?证券市场监管机构的权限、职能等问题需要明确,证券自律组织的作用需要加强,券商的发展需要有法律空间,上市公司需要规范等等,修改证券法的理由太多。诚如证监会主席助理桂敏杰在会上所说,现在修改证券法的时机已经成熟。社会各界都希望证券法及时修改,期望自己心目中理想的证券法能够早日问世。

  华东政法大学教授顾功耘认为,证券法修改的目的一般意义上有三个,一是监管体系的完善,二是投资者合法权益的保护,三是证券市场的发展,但他认为最重要的目的是促进证券市场的交易,为此应拓展交易途径,建立一个多层次多样化的证券市场。比如,增加交易品种,健全交易机制、降低交易风险,使证券市场的交易能够更为迅捷和简便。

  上海市高级人民法院民二庭的李永祥法官则从审判角度出发指出,法律的最重要功能是调整利益平衡。目前证券法的主要缺陷表现在三个方面:一是证券监管措施不力,难以遏制违法违规行为的持续发生;二是券商的经营行为得不到有效的规范;三是中小投资者利益保护机制很不完善。为此,这三个方面的完善应是本次修改证券法需要关注的重要问题。

  关于立法宗旨:

  保护投资者权益不能错位

  保护投资者合法权益能否成为证券法的立法宗旨呢?有学者指出,不同的人对于证券法修改的必要性理解不同,因此所提建议也不同,这实际上是基于其对证券法应有的立法宗旨理解不同所致。证券法的首要目的或者核心应当是如何保护投资者合法权益。这个问题如果解决不好,制度安排就很可能错位,修改后的证券法就可能会打破许多人心中的梦想。

  《证券法》修改起草顾问小组成员、《证券投资基金法》起草工作小组副组长、北京大学金融与证券研究中心主任曹凤岐教授坦承,《证券法》的核心问题是如何保护投资者权益,这一点在现行法律中有所体现,但还很不够。如民事赔偿责任问题以及如何限制上市公司收购中关联交易问题,虽然在条文中提到了,但是如何具体实施并没有进行明确规定,不具有可操作性。

  关于法律责任制度:

  民事责任要具体化

  股民状告大庆联谊案上海团的代理律师、国浩律师集团上海事务所的宣伟华向记者表示,证券法虽然初步确立了证券民事责任的框架,但存在许多缺陷,主要表现为:缺乏关于内幕交易、操纵股价等证券违法行为承担民事责任的规定;对虚假陈述民事责任的有关责任主体、责任份额、归责原则等规定过于粗放,容易引起歧义甚至相互矛盾,不具备可操作性。

  上海市人民检察院反贪局副局长谢北艰也强调,证券法的刑事条款很不明确,这使办案机关在处理有关刑事案件时无法可依。许多时候是检察院将案件移送到法院,法院认为根据现有刑法难以定罪,有时将案件返回检察院补充侦查。从这个角度出发,他认为,如果修改后的证券法允许采用“T+0”交易方法,挪用公款的案件可能会更多,查处难度也会更大。因此,建议修改证券法时,还应对刑事责任部分作出明确规定。

  关于证券市场自律:

  恢复证券交易所独立地位

  证券市场上的自律问题一直受人关注,有业内人士形象地比喻说,如果将证券市场比做足球比赛,监管者如同裁判,对于违规者视具体情节出示黄牌、红牌,以示惩戒之职;但有关足球队员应当具有的操守、如何训练等很多事项,皆应由其自律组织而为,这很重要。

  事实上,英、美国家历来重视证券市场的自律,并被许多国家和地区效法,我国的情况虽与它们不同,但证券市场自律组织的作用确不容否认。

  吴弘认为,证券交易所和证券业协会的自律管理应是证券监管的第一道闸门,担负着证券市场“第一看门人”的任务,证券法应加强自律机构的职责、扩大自律范围,充分发挥其一线监督职能。

  他认为首先应当有序恢复证券交易所的独立地位和自律性质,扩大其监管权力,如上市选择权、交易市场运行与异常波动的实时监控权和调查权等;其次,要加强证券业协会的组织建设和功能建设,加快培养协会对各类证券从业人员的自律管理权威,切实保障从业人员的培训、考核与注册等工作的顺利进行等。

  关于证券纠纷:

  增设证券纠纷仲裁制度

  上海社科院法学研究所的顾肖荣研究员认为,证券法条文中所涉及的用语应当作出统一的解释,并纳入“附则”中;在证券法有关证券监管机构中应当增设由相关部门组成的“联席会议”制度;应增设证券纠纷的调解、仲裁制度以及证券纠纷仲裁委员会等。



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