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农信社“8省市维新运动”:千亿资金买活机制
2003年8月20日13:55   [ 孙 铭 ] 来源:[ 21世纪经济报道 ]
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  农信社改革之帆终于出海。

  8月18日,国务院深化农村信用社改革试点工作座谈会在京召开。国务院副总理黄菊出席会议并发表讲话,而此次改革的8个试点省市——吉林、山东、浙江、贵州、江西、陕西、重庆和江苏——政府分管省(市)长,以及银监会等有关部门负责人亦皆在列。

  与此相应,一场有银监会合作部官员参加的、半官方性质的农村金融改革研讨会,也将在近期举行。

  两个多月前的6月4日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,原则同意了《深化农村信用社改革试点方案》。方案对改革的总体要求是,“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责。”同月27日,国务院就此方案下发了2003年15号文。之后,各地相继启动了申报试点工作。

  试点地区的选择最终遵循的是东、中、西部兼顾之原则。差不多在8省市名单确定的同一时间,本报记者的足迹踏上了三片不同的土地——浙江、江西、贵州;而农信社改革的先锋、先前已经存在的“江苏模式”和“浙江模式”,也走入了我们的视野。

  千亿资金买机制

  8月初,浙江鄞州农村合作银行,一群不寻常的客人悄然而至。

  他们来自北京的对外经贸大学经济学院。学者们此行的目的,是调查这家诞生不到半年、兼具股份制与合作制特性的银行,究竟给世人提供了一个什么样的机制参考。

  而机制问题,恰恰正是8省市改革试点的关键所在;中国农信社之历史沉疴,归根到底亦源于此。国务院15号文明确了农信社改革要重点解决的两个问题:一是以法人为单位,改革信用社产权制度,明晰产权关系,完善法人治理结构,区别各类情况,确定不同的产权形式;二是改革信用社管理体制,将信用社的管理交由地方政府负责。

  人们关心的是,解决两大问题的动力之源在哪里?

  “这次农信社改革,说到底是花钱买机制,中央政府来承担信用社的部分损失,为的就是将来农信社能建立起一个良好的机制。”银监会合作金融机构监管部一位官员直言不讳地指出。

  农信社改革之所以棘手,难就难在在巨额不良资产谁来买单。比较权威的数据是,农信社的不良资产超过5000亿元——无论中央财政、地方政府还是农信社自身,几乎都无法独自挑起这一重担。

  5000亿或许还不能说明全部问题。聊举一例,江苏某信用联社不良贷款的统计占比约为38%,但据知情人透露,实际上很多都是以贷还贷、借新还旧,这种情况可能占到现在贷款的80%以上。

  先行一步的常熟市农村商业银行同样不堪重负——2001年11月,该行由常熟农村信用合作社改制而成,至今已核销1亿多元坏账,但同期账面利润才不过几千万元。

  “只有国家拿出真金白银,农信社的改革才可以真正启动。这次改革,也可以看作是国家大规模救助高风险金融机构的一次实验。”国务院发展研究中心一位专家说。

  沉疴难治,中央财政终于出手。

  按照试点方案,国家将采取两种方式给予资金支持:一是按照2002年底农信社实际资不抵债数额的50%,由人民银行安排专项再贷款。专项再贷款利率按金融机构准备金存款利率减半确定,资不抵债数额按照信用社法人单位计算,以省为单位汇总,专项再贷款由省级人民政府统借统还;另外一种方式是人民银行按照2002年底实际资不抵债数额的50%,发行专项中央银行票据,用于置换农信社的不良贷款,票据期限为2年,按不低于存款准备金利率按年付息。上述两种资金支持方式由试点地区自主选择。

  有专家估计,如果这些措施得到落实,仅承担农信社资不抵债数额的50%一项,国家就需要拿出1000亿元以上的资金。

  此外,对亏损信用社因执行国家宏观政策开办保值储蓄而多支付保值贴补息,财政部核定1994~1997年期间的实付保值贴补息数额,由国家财政分期予以拨补。而在2003~2005年间西部地区试点信用社的企业所得税一概免除,其他地区则减半征收。

  这无疑也是一笔巨款。

  以江西为例。截至2002年底,全省农信社亏损挂账金额总计24.73亿元,其中因保值贴补息亏损3.63亿元。据江西省信用合作管理办公室主任钟蔚东测算,按照试点政策,他们可能会拿到2.5亿元左右的财政补贴。

  大投入,必求大结果。为真正使农信社建立起良好机制,国务院规定,中央银行票据支付必须与信用社改革成效——达到“产权清晰、资本金到位、治理结构完善”的要求——挂钩,以县为单位验收支付,由人民银行分支行、银监会分支机构和地方政府监督执行。

  明晰产权之路

  有关方面曾对江西省农信社不良贷款的成因做过调查,调查确定了七大病症,“信用社自身经营管理不善”是问题最为集中之所在。

  又是管理。究竟什么样的产权与组织形式,才会带来高效的管理水平?

  答案也许很多,办法却只有一个:实践——这正是国务院的选择。

  与以往的改革方案不同的是,这次国务院对农信社的产权关系和组织形式并没有规定具体的模式,也没有表现出对哪种模式的偏好。

  此前,江苏的张家港、常熟、江阴走上了股份制银行之路,浙江鄞州选择的是股份合作银行。许多人据此猜测,股份制有可能是所谓的“主流”改革模式。但是,银监会一位资深人士透露,经过在江苏进行股份制改造试点,决策层认识到,在江苏等发达地区适用的股份制模式,未必适合西部欠发达地区的实际情况,因此这次国务院倡导改革模式的多样化,不搞一刀切。

  “产权明晰”是国务院对农信社产权改革的总要求。出路有三:进行股份制改造;实行股份合作制;进一步完善合作制。

  试点农信社未来的组织形式也有三种:组建股份制银行机构;以县为单位将信用社和县联社各为法人改为统一法人;继续实行乡镇信用社、县市联社各为法人的体制。

  在此方面,或多或少,各试点省市已然有了一些构想。

  浙江也许是最有理由开心的。据统计,全国仅有十余个地市的农信社符合改制成股份制银行的条件,浙江三去其一,绍兴、宁波、温州、杭州位列其中。而早在改革试点批下来之前,该省就已经递交了改革方案,思路与15号文不谋而合,拟将省内80多家农信社按三个层次进行改革。

  在经济水平相对落后的江西和贵州,省级联社则是他们的第一选择。“作为农信社改革试点省份,我们江西搞省级农村信用合作联社的可能性较大,因为搞股份制的要求达不到。”钟蔚东说。贵州有关方面曾有过设立“农村金融管理局”的设想,但人民银行贵阳中心支行农信处处长汪洋认为,让政府机构来管理农信社,可能会带来行政干预过强的后果。他也建议通过成立省级联社来行使当地农信社的管理权。

  但改制是必须的,却并非惟一;改制效果如何,更是至关重要。

  常熟市农村商业银行一位工作人员抱怨说,他们虽然是自负盈亏的独立法人,但实际上,多元目标要求的冲突仍然存在,中央要支农,地方要发展,监管部门要防范风险,信用社自身要生存,多方关系很难平衡。

  鄞州农村合作银行行长陈耀芳坦称,从内部管理看,该行各支行普遍存在重业务拓展、轻制度执行的现象,上半年信贷检查、稽核检查更是发现了不少问题。非但如此,有业内资深人士认为,鄞州农村合作银行股权结构过于分散,占绝大部分的自然人股东无法体现其所有权,农信社所有者缺位的旧病并未根治——类似的情况也存在于面世已近两年的常熟市农村商业银行。

  地方政府走上前台

  将农信社管理权下放给地方政府,是这次改革的另一重大内容。

  长期以来,农信社的行业管理权和监管权都在人民银行。“人民银行同时行使这两种职能是有角色冲突的。”中国社科院农村发展研究所副研究员张元红认为,“作为金融监管部门,如果人民银行保留行业管理权(现在划归银监会),那么在监管上就很难保证监管者应该具有的超脱性。”

  试点方案规定,试点地区的监督管理体制为:国家宏观调控、加强监管;省级政府依法管理、落实责任;信用社自我约束、自担风险。国务院提醒试点地区,在改革过渡时期,要“特别注意防范和处置信用社风险”。

  在此之前,信用社风险凸现之时,往往都是由人民银行出手施援。但15号文特别指出,省级人民政府要“统一组织有关部门防范和处置辖内信用社金融风险”,信用社出了问题,人民银行可以提供临时性支持,但前提条件是省级人民政府承诺还款,还款资金从中央财政给当地的转移支付中扣划——这意味着,在特殊情况下,农村信用社的自担风险,也有可能转移到地方政府身上。与“专项再贷款由省级人民政府统借统还”的承诺一样,金融风险也是走上前台的地方政府不得不挑的重担。

  有分析认为,“捆绑”地方政府,目的在于使各地的赖帐风险减少到最低限度。而省级政府责任一旦明确,对帮助当地信用社清收贷款、打击逃废债、查处各类案件,建立良好的信用环境,维护农村金融秩序稳定来说,好处不言自明。

  不过银监会合作部一位官员强调,“将管理权下放到地方,并不意味着地方政府可以干预信用社的具体业务和经营活动。省级人民政府要坚持政企分开的原则管理农信社,而且不能把信用社的管理权下放给地市和县乡政府。”

  8月18日的会议之后,各省市官员分赴各地。座谈会大幕落下,改革试点大幕开启,走上农信社前台的地方政府,将交上一份什么样的答卷?

  按照国务院的安排,试点地区农信社的管理体制改革要力争在年前完成;而非试点地区的农信社,则还将继续等待试点地区的结果。“虽然试点方案并不是很完善,比如对农信社资不抵债部分另外50%,并没有规定由谁来承担,”对于改革前景,国务院发展研究中心的一位研究员持谨慎乐观态度,“但是,改革需要摸着石头过河,毕竟农信社的改革又向前大大推进了一步。”

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