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国有资产分级所有意味着什么?
2003年1月6日17:33   [ 钟伟 ]

  在一次会议时,一个美国教授好奇地问我,有一家在美国的中资银行被罚款一千万美元,他不清楚谁将最终缴纳这笔罚款,是中国政府呢?还是银行的全体储户?这种浅白的困惑也同样困扰着我,毕竟在过去20年中,政府在国有企业改革中,扮演的最得力的角色是管人,其次是管事,而管自己的出资人义务,则是最糟糕的。党的十六大报告中,决定对国有资产管理体制作出重大调整,这种调整的影响将甚为深远。

  财权清晰才能引入事权清晰。在十六大报告中,提出“在坚持国家所有的前提之下,充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职能。享有所有者权益,权利、义务和责任相统一。”如果这样的国有资产分级所有得以落实,那么许多困扰着中国经济的问题,就可能迎刃而解。而十六大报告明确国有资产分级所有之后,中央和地方的财权向进一步厘清迈进了一步,只有各级政府的财权清晰了,相应的事权才能有效落实。因此可以想见,分级所有制下国有股减持将是各级资产所有人和感兴趣的投资者之间的沪深股市场外艰苦谈判和转让的过程。

  国民财富帐户的概念初步浮现。在十六大报告中,还谈及“国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等,由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。”这显示出中央-地方国有资产分级所有制所覆盖的内涵,并不仅仅指国有企业中的经营性资产,而是更为宽泛,包括国有企业中的国有资产、土地和其他重要自然资源、行政许可资源(例如移动牌照的发放)、因技术进步而导致的其他衍生资源(例如无线电频段资源)等等,这些都构成了一国国民财富的资产方。这样,一些重不可抑的问题,例如如何筹措社会保障资金的问题,就变得轻松一些,毕竟解决这个国民财富中的巨大负债,可以动用国民财富中的多方资产,例如土地资源的收益。目前土地资产作为一种关键性的国有资源,中央政府对其的控制力是相对较弱的,地方和集体的肆意转让使得土地出让收益成为孳生腐败的温床。如果就土地能形成有效的分级所有制,粗略匡算,东南沿海大都市圈的城市土地以低至每天每平米0.1元的价格出租,中央和地方政府就可每年获得1400亿人民币的收入。因此,国有资产的分级所有是个宽泛和意义深远的概念,各级政府对自身的资产负债以及如何在有限财力内规范自己的行为将感触更深。

  履行出资人义务才能行使出资人权利。十六大报告中说,“各级政府要严格执行国有资产管理法律框架,坚持政企分开,实行所有权与经营权分离,使企业自主经营、自负盈亏,实现国有资产增值保值。”这说明国有资产的分级所有制和国有经济战略布局的调整直接相关,中央政府出资人职责的战略意义显然远超地方政府,这使得分级所有不至于影响“全国一盘棋”的整体思路,地方“诸侯经济”搞内部市场割据和产业趋同即使在分级所有制下也仍然是不可取的。政府意识到在国有企业中,其角色首先是出资人,然后才有其他衍生权利。十六大报告中,还提到“管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”因此,结合“各级政府要严格执行国有资产管理法律框架”,再看管资产管人管事,最直接的理解就是管人管事的权利是由履行好出资人义务、管好资产之后,通过较为规范的公司内部治理结构,出资人影响股东大会和董事会才能进而行使管人、管事权利。由此类推,政府履行出资人角色不充分的企业或行业,或者根本不是出资人的企业或行业,政府就不应该享有侵害其他出资人的管事或管人的权利。在一些地区,地方通过党委委派一个“企业领导”来,而企业董事会自行选举出一个“企业领导”来,两位企业领导做角力状僵持不下的情形时有发生。

  (责任编辑 冯宗智)

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