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《瞭望》:非典出人意料 中国财政凸显应变能力
2003年5月28日16:13   [ 赵忆宁 ] 来源:[ 中国新闻网 ]

  中新网5月28日电 自非典灾难发生以来,中国财政的表现出乎许多人的意料,诸多举措环环相扣,一气呵成,有力地保证了中央在非常时期的“两手抓(一手抓防治非典,一手抓经济发展)”方略。本周出版的《瞭望》周刊指出,危机凸显中国财政应变能力。

  文章层层递进,分析了如下一些问题——

  中国财政能力为何能明显增强

  据财政部部长金人庆介绍:截止5月20日,各级财政已安排资金近100亿元用于防治非典。同时,国家规定对农民非典患者实行免费医疗救治。包括从留验、隔离到治疗全过程的伙食、住院等费用,全部由政府负担。这在中国历史上前所未有。

  一位财政部资深人士感慨地说:“有钱没钱语气都不一样,10年前全国财政收入仅3000多亿,那时,每年中央财政增量只有20多亿元。今天,比分税制改革前增量多了16000多亿,财政能力明显增强。”文章引述中国人民大学校长助理、财政专家高培勇教授指出,这要归功于分税制改革的功劳,“如果没有1994年分税制的改革,现在就不可能有如此之强的中央财政的宏观调控能力。”

  9年前的分税制改革是中国财政体系发生的一场深刻变革。分税制改革增加了两个比重——财政收入占GDP的比重、中央财政收入占全国财政收入的比重。同时,5年前提出的建立公共财政的基本框架,促进了财政从原来的无所不包、无所不管的传统计划经济财政,向市场经济国家通行的公共财政转变,这从财政支出的角度确立了财政用于公共服务、公共产品和公共投资的支出。文章说,尽管这项改革还远远没有完成,但如果没有这两项改革,出现非典这样大的疫情是难以应付的。

  加大支出会否伤筋动骨

  预算内外有多少钱可以处理应急事件?文章指出,通常,两个数字十分重要:财政总收入和税收增长。由于非典事件,“预备费”开始被人们关注。中国的《预算法》规定,每年预算安排当中要有1%~3%的后备金,就是为了应付像非典这样的突发事件。从支出看,去年全国财政支出22012亿元,按照3%计算,后备金在660亿元左右。如果非典支出不超过200亿元的话,只占全国财政总支出的0.9%。另外,发大水等灾害,还有预算内的专项救灾资金。

  中央财经大学校长助理、财政专家李俊生教授认为:“抗击非典造成的中央和地方增加支出,不会对年度预算有太大影响”。

  高培勇则称,财政部的手中还有一张超预算增收“大牌”未出。高介绍:去年税收增长12%左右,而原定增长是8.0%。也就是说,在所通过的预算之外,还有4个百分点的超预算增长。

  非典对税收影响有多大

  自抗击非典以来,经国务院批准,财政部对疫情地区、部分困难行业、在限定时段内出台了四项财税优惠政策,概括起来,一是减免18项行政事业性收费,二是减免收取15项政府性基金,三是减免部分税收,四是对中央民航和旅游企业短期贷款实行财政贴息。加上以前出台的对一线医务和防疫工作者按规定取得的临时补助免征个人所得税等三项优惠政策,文章指出,税费减免意味着财政减收,而抗击非典使财政增支。这是否影响到今年预算的完成?

  对此,财政部财政科学研究所副所长苏明指出,除对航空公司免收民航基础设施建设基金之外,减税的行业主要影响的是地方税,而不是中央税。中央财政的主要税源是增值税、消费税和所得税,其中,增值税75%是中央所得,消费税是100%中央税,新增所得税60%属于中央。减免优惠税收主要是营业税,是地方税。

  文章引述财政部部长金人庆一句“十分经典”的话说:“财政减收终可数,经济发展难限量”。可见,影响税收最主要的因素仍然是经济增长。

  高培勇分析认为,非典对税收的影响首先是经济波动的影响,其次是政府的税收优惠政策。但指出,非典对财政收入的影响非常有限。从非典对经济冲击的角度看,税收有一个最大的特点,就是税收的格局是流转税占70%,所得税占30%。流转税不会随着企业盈亏而变化,即使企业亏损也要缴税。从流转税的格局看,非典主要影响的是第三产业,而涉及到第三产业的主要是营业税,营业税只占流转税的1/4。其结论是:从经济增长下降对税收的影响看,至多会影响税收100亿~200亿元的范围之内,有可能还要少。

  从政府主动减税对税收的影响看,高培勇测算认为,“如果算大账,至多在200亿之内。”

  结论是,从收入与支出角度看,受非典的冲击对税收减收的影响,至多是300亿~400亿元,也可能在300亿元以下。如果考虑受益行业的增收,可能会更好一点。

  财政赤字会否被突破

  疫情对财政经济的影响已经显现,并将反映到财政收支。那么,今年财政赤字3198亿元的规模?高培勇认为,今年一定会突破赤字规模。理由有二:其一,政府总是有扩张支出的冲动,非典是最好的理由;第二,财政收入减收,财政支出增加,两项相加有500亿左右。

  苏明认为,财政收入无法调控,支出是可以调控的,赤字规模也是可以调控的。由于非典的影响,收入减少只是一个方面,重要的是可以压缩支出,可以采取非常措施。他强调,既要开绿灯把当前的事情安排好,又要考虑长远,突破赤字会进一步加大风险。

  文章指出,不能否认,压缩支出是有难度的。以往的调整均是基于增量的调整,存量难以做文章。人们难以力求使存量的结构朝着向弱势群体的支出转化,只是期盼在增量的安排上加大支出力度。高培勇也承认:增加“此”支出势必消减“彼”支出,财政支出的背后是既有的利益格局,这是非常难以调整的。

  但令人惊喜的是,支出减少的情况已经出现。行政事业机构的相关费用呈下降趋势。 苏明说:“通过廉政建设,政府的运行成本是可以减少的,也是可以压支的”。

  暴露公共财政体系的问题

  高培勇说:幸亏中国初步打下了公共财政框架的基础,才能够在非典肆虐的时期有比较令人满意的反应。只有进一步加快公共财政制度的建设步伐,才能在未来的各种突发性事件中有更加令人满意的表现。

  但文章指出,面对非典,人们认识到公共卫生关系到公共安全,由此检验出既有的公共财政的制度框架体系还不完善。

  李俊生认为:“非典疫情对中国的冲击,暴露了公共财政体制和公共管理体制建设上的问题。人们已经认识到政府是足球场的裁判员,但这只是市场经济条件下政府的一个职能,足球场看台上有观众,政府必须要考虑给予他们一个安全的环境。从这个角度看,这是我们建立公共财政非常好的契机”。

  高培勇认为:“我们对既有的公共卫生的投入是不足的。医疗卫生设施非常薄弱,不要说对应突发起来的公共卫生事件,就是维系正常的运转也非常困难。卫生方面的科研攻关的支出也是比较少的”。目前,中国在公共卫生方面的投入都带有“救火”性质。没有走到主动增加公共卫生投入的阶段。

  财政部有关人士透露,今后用于公共卫生方面的支出肯定会增长,这是公共财政发展和建设的方向。专家认为,是否能够以此为契机,把严峻形势逼迫下的投入转变为基于公共财政的理念,增加对满足人们需求的公共支出,需要加大公共财政建设的步伐。文章透露,财政部部长金人庆最近将专门邀请专家紧急商讨,主题便是公共财政的改革。

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