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贵州40亿国债大案纪实
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[ 刘冬 王虎 ] 来源:[ 21世纪经济报道 ]
  交通厅长“人间蒸发”

  整个事件,是从一起看似简单的人事任免开始为大众所知的:20 02年1月7日,贵州省九届人大常委会第二十六次会议通过,免去了贵州省交通厅厅长卢万里的职务,同时任命彭伯元为贵州省交通厅厅长。

  位于贵阳市延安西路7号的贵州省交通厅大楼,一下子被卷进了各种传言的漩涡。

  一种在贵阳当地流传最广的说法是:因为同一起重大的国债资金腐败案有关联,卢万里被免职后不久,便于今年2月匿名出逃海外。

  《21世纪经济报道》从权威政府部门得到的消息是,卢万里确已出逃,并且卢还是这起腐败大案的主要角色。

  权威的消息来源披露,这起腐败案件主要表现为非法“操作”贵州省用于修建公路等交通基础建设项目的国债资金,其时间跨度长达3年,涉及金额40多亿元人民币,卢万里和其他涉案人员从中获取的非法利润达数亿元。

  该案件已由国家审计署上报国务院,目前中纪委和公安部门正介入调查。

  这起重大案件的暴露,始于去年8月审计署的一次常规审计,此次审计为“异地”交叉审计。由审计署选择贵州省以外的18家地方派驻机构中的一家负责审计工作。当时的审计重点并非公路项目,而是贵州省整个国债资金项目。

  但负责公路建设施工的众多公司引起了审计署工作人员的关注,这些公司的注册地分散于北京、上海、广州等外地,且均为注册资金极小的“空壳公司”。调查的结果令人吃惊———十数家公司的法定代表人竟同为省交通厅厅长卢万里的亲属。

  一起典型“吃工程”的腐败案件浮出水面。

  审计署的调查持续两月,虽然对有关审计的消息,审计署在当地采取了严密的保护措施,但此期间,仍有数名涉案“空壳公司”的负责人逃逸。

  当地有关部门的知情人士介绍,调查过程中,有关机构本欲对主要嫌疑人卢万里实施电话监听等监控手段,但由于种种原因未能如愿。

  对这起数额巨大的案件,贵州省交通厅上下均讳莫如深,记者多次尝试采访该交通厅有关官员,均遭婉言拒绝。

  同样,经过多方努力,记者也未能联系上卢万里的家人。

  西部“修路潮”

  国家西部大开发规划,对包括贵州在内的西部省份,在交通等基础建设项目的财政支持是不遗全力的。

  贵州省交通厅和省统计局发布贵州省公路普查主要数据显示,“九五”计划以来,贵州省公路、水路交通建设累计完成投资231.7亿元。

  其中以公路为重点的交通基础设施建设,更是取得突破性进展:2000年全省公路建设总投资45.5亿元,2001年突破70亿元,2002年更将超过100亿元。

  原交通部规划研究院前院长庞俊达认为,近几年来西部地区交通建设增幅已远远高于全国平均水平。

  庞俊达介绍,“九五”期间西部地区公路建设的总投资为2129亿元,“十五”期间将达到4617亿元,翻了一番多,其中国道主干线建设约1450亿元,西部省际公路通道建设约1017亿元,区域路网的建设和改造约1202亿元,乡村公路通达工程建设约948亿元。

  西部地区在全国公路建设总投资中所占的比例,也将由“九五”期间的24%猛增到46%。

  “萝卜快了不洗泥”?

  1998年,为抵御当时亚洲金融危机的影响,中国快速启动了2700个国债项目,累计投入5100亿元国债资金。今年3月,国家再次决定拟发行1500亿元长期建设国债。如此巨额的资金投入,政府要求的自然是“立竿见影”的投资拉动国民经济增长的作用。

  但“萝卜快了不洗泥”。1998年下半年以来,挪用、侵害国债专项资金的案例即接连不断。2001年6月,国家审计署审计长李金华在报告2000年度中央预算执行审计情况时介绍,审计16个省、自治区、直辖市1999年102个国债重点项目的资金管理使用情况时,发现挪用国债资金4.77亿元,而上年度的数据为28.59亿元。

  李金华审计长的报告中,武汉长江娱乐发展有限公司承建的喻(家山)磨(山)道路国债项目作为具体案例被提及。在该项目中,国债资金被挪用4211万元,占国债资金总额的46%,其中用于炒股100 0万元,关联企业征地等支出2216万元,还有995万元被该公司总经理个人汇出境外。

  有财政部官员介绍,为保证国债项目成功实施,在积极财政政策实行初期,国务院即领导成立了“加快基础设施建设领导小组”,由国家计委牵头,财政部、专业经济部门、各银行、中国国际工程咨询公司等有关方面参加,负责研究国债投资安排和实施中的重大问题并提出工作建议。

  而对国债项目的监督及国债资金的管理,则在计委内设置“国家重大项目稽查办公室”。有计委投资司官员介绍,该办公室通过对项目实施全过程、全方位的程序性监督,与审计、工程、监理等相互补充,形成完整的监督体系,并且覆盖国债项目的全过程。这位官员认为,我国这一投融资体制改革方面的举措,已经成为确保国债项目国家资金安全、工程按期优质建成的有效手段。

  资料显示,4年来,重大项目稽查办先后派出稽查组318个,稽查各类项目543个,共对115个项目下发整改通知书,其中冻结建设资金项目16个,停拨财政资金项目8个,暂停2个项目建设,暂停安排1个省2000年度国债项目,对存在问题严重的14个项目进行了内部通报,7个项目进行了新闻曝光。

  两会焦点问题

  社科院研究员左大培认为,发行国债的确拉动了我国经济发展。国家审计部门的资料显示,1998年,国债项目带动中国经济增长1.5个百分点,1999年带动2个百分点,2000年为1.7,去年为1.8,而且国债项目的实施,直接创造了500万个就业岗位。

  但随着时间的推移,国债政策的带动效应逐步递减。左大培透露,近期就有计委官员表示,政府主管部门一方面希望多发国债,另一方面又抱怨没有好项目可供投资。

  国债项目的效率,自然成了今年两会期间的焦点问题,其中西部地区的人大代表尤甚。

  有数据显示,1998年到2000年,西部地区的国债投资占当年国债比例的1/3以上,2001年超过40%,在建国债项目中,西部地区有20 35个,占全部国债项目的40.8%,计划总投资达3881亿元。但许多资金并未参与到经济发展比较迫切的领域,如现在西部各地区均在大规模修建高速公路,占用的资金比例相当高,但车流、物流没有跟上来。

  财政部基建司一位官员称,按照国债资金的使用流程,地方申请一个项目,地方财政必须有相应比例的自筹资金及银行的配套资金,这使得许多地方,尤其是西部地区为争得国债项目,在地方财力严重不足的情况下,反复将压力转给银行。

  全国政协副主席、前计委主任陈锦华对此的认识是,虽然目前中国国债余额尚低于通常所说的国际警戒线,但各级政府的隐性债务余额却远远超过了这一比例,潜在的财政风险不可忽视;随着国债投资的继续,各地前期工作做得比较深入和具有明显经济效益的基础设施项目逐渐减少,如不及时调整投资结构,将造成国债投资效益逐渐下降。

  国债项目的“国企病”

  有关国债资金投向的既定程序问题,国家计委一位官员承认不同的年份各有投资重点。如某一年度大量国债资金投向企业技改,导致一些已开工的国债项目出现资金断档,一些项目被迫停下来;而在另一个年份,大量国债资金又涌向西部大开发,既存的一些国债项目后续建设同样出现了资金“失血症”。

  国电公司多年来一直是国债资金使用大户。该公司一位财务专家介绍说,以国电公司为例,公司每年国债资金的筹集计划由国家计委统筹安排,前几年又新增加了国债技改投入。二者的分野是,技术改造项目由国家经贸委立项,基础设施项目和其他新设立项在计委,一些先天不足的项目往往被作为竞争砝码而匆匆立项,申请方拼凑项目争资源的情况并不鲜见。

  这位专家告诉记者,一般在申报项目时,国债资金可以作为资本金投入,不用归还。国债资金一定程度上已经等同于“免费大餐”。

  国债资金一旦申请下来,来自各级财政和银行的配套资金自然也有了保障,这使得各部门、各地方单位申请国债项目的积极性很高。有财政部科研所的专家认为,受此影响,对部分国债项目的“可行性论证”,某种程度上已经变成“可批性论证”,严肃、科学的论证往往成了“摆设”。

  多头管理的症结

  国债资金募集回来后,资金使用的监控由财政部、国家审计署、国家纪检委分别行使不同的监督职能。根据财政部的规定,国债资金的发放过程应该在中国建设银行设立专户进行管理,严格做到专款专用。但这部分资金进入项目之前,往往还要经过不止一个部门,中间的截留、迟滞不可避免。国家审计署每年都能查出一些截留、挪用国债资金的案例。

  资金一旦到了项目账户,尽管按照规定企业必须根据项目进度申请资金,并及时反馈资金使用状况,但实际上这些资金,往往与企业其他资金混在一块,成为项目建设资金,这时要厘清到底哪里存在着违规,往往很难。

  中国社会科学院的一位专家认为,国债从筹集到使用、偿还的整个过程都缺乏透明度。“国债资金是老百姓的钱,其投向和使用进度、使用状况应该及时公之于众,但除了有限的几个部门外,外界很难了解国债资金的运用情况。惟一的披露是在每年的全国人大上,往往还是从宏观总体上的表述,关于具体项目的实质性披露基本见不到。”

  国电公司的一位财务专家则认为,国债资金从计划、论证、审批、筹集、下拨、使用、监督等环节,由国家计委、国家经贸委、财政部、审计署、纪检委等多个部门多头管理,在各个部门内部又都有一些次级部门的业务性质是交叉的,部门之间的协调成本高昂,很容易导致管理效率缺失,管理成本居高不下。

  “国债资金出现的种种问题根源,还在于它完全是计划经济的运作思路和程序。”国电公司这位专家总结说。

  投资巨大的交通基础建设工程,免不了会出现一些“寻租”事件。

2002年5月3日15:04

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