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[2003中国经济十大预测报告之三] 继续实施积极的财政政策
http://business.sohu.com/
来源:[ 上海证券报 ]
  2002年,以扩大政府开支为主要政策手段的积极财政政策仍然是拉动中国经济增长的主要力量,连续实施五年的积极财政政策和稳健的货币政策使国民经济出现重大转机。但由于国际和国内经济环境的变化,2002年财政收支出现了新的特点,财政收入增幅大幅回落,财政收支平衡压力加大,使得财政增收节支的压力骤然加大,积极财政政策应该退出的呼声再起。2003年,中国经济面临新的机遇和挑战,为了促使经济景气进一步回升,应保持宏观经济政策的连续性和稳定性,积极财政政策不能"淡出",但应对政策方向做出积极的调整。财政税收将出现十大趋势

  一、保持经济稳定,继续实施积极财政政策

  2002年国民经济发展好于预期,经济中出现了诸多亮点,但"高增长、低就业","高增长、低物价"矛盾的出现,表明经济中自主增长因素有所增强,但自主增长的基础仍不牢固。2003年,考虑到国际经济环境变数较多,国内自主性恢复还不稳定、通缩有反弹的趋势,社会投资仍不活跃等,如果明年国债投资大幅降低,很可能会造成经济增长下滑。为了使经济景气进一步回升,必须在立足扩大内需的同时,千方百计地扩大出口。应保持宏观调控政策的连续性和稳定性,继续实行积极的财政政策和稳健的货币政策,宏观经济政策力度不应减弱,但政策方向应做适当调整,要把扩大内需同增加就业、改善人民生活、深化经济体制改革、调整经济结构和实现可持续发展结合起来。

  二、建设国债规模不会扩大,投向将作适当调整

  近几年我国经济持续快速发展的实践证明,实施积极财政政策本身就是防范财政风险的重要举措。因为一旦经济增长速度降下来,国家财政将会付出更大的代价。但我们也应注意到以国债发行和扩大政府投资为主的积极财政政策,在带动中国经济发展的同时,也产生了潜在的财政风险。因此,在确定今后可能的发债规模和发债能力方面应予以高度重视。2003年积极的财政政策不能淡出,但增发长期建设国债规模仍应保持在1500亿元左右,不宜继续扩大。同时要注重通过各种政策手段的实施,培养经济内生自主增长动力,提高自我发展能力,实现经济和财政可持续发展。应当研究逐步减低力度和调整使用方向,使赤字水平逐步降低,把国债使用到加强社会保障和教育、支持农村经济发展、提高资本充足率、增加贴息贷款推进技术进步等方面。例如,加大国债投资资金中用于企业设备和技术改造的比例;进一步加大财政政策直接启动消费需求的力度,主要包括:增加城乡居民特别是中低收入者的收入,稳定和提高城乡居民的收入预期,增加他们的购买能力;用财政支出充实社会保障基金;加强农村水、电、路和通信等基础设施的建设,为农民扩大消费创造必要条件等等。

  三、加快农村税费改革步伐,继续推进其他各项税费改革

  推进农村税费改革,是保护农民合法权益,减轻农民负担的治本之策。2000年农村税费改革在安徽全省和其他部分地区的试点取得了成效。从试点情况看,农村税费改革规范了农民与国家、集体之间的分配关系,有效减轻了农民负担,遏制了农村"三乱"。据安徽省统计,实行农村税费改革后,农民负担水平减轻25%左右,得到了广大群众的衷心拥护和支持。国家在及时总结试点经验的基础上,进一步完善了扩大改革试点的方案和配套措施,还研究制订了相关的转移支付办法。2001年,中央财政安排支持安徽全省和其他地区106个县农村税费改革试点转移支付资金33亿元。2002年中央财政增加专项转移支付150亿元,将以省为单位进行农村税费改革试点的范围扩大到三分之一左右的省份。

  农村税费改革,经过几年试点已取得了一定的经验,2003年将在全国范围内推进改革试点工作。同时,将进一步搞好农村教育体制和其他配套改革。中央财政在预算中将安排相应资金给予支持。对农民反映强烈的农村建房、电价等方面的乱收费问题,也将继续加强专项治理。推进农村税费改革,合理调整农业税制,将通过减轻农民负担,增加农民收入,提高农村购买力水平,这是扩大和培育内需的重要内容。同时,农村税费改革,也有利于农业和农村经济的结构调整,为推动传统农业向现代农业转变,促进农村生产力发展,创造良好的体制基础。

  在税费改革的其他方面,《中华人民共和国车辆购置税暂行条例》已经颁布。2003年将通过取消不合理、不合法收费,规范政府收入分配秩序,减轻社会负担;通过将一部分非政府收费转为经营性收费,规范政府行为;通过将部分具有税收特征的收费,用相应的税收取代,进一步完善税制;加快推进交通车辆税费改革,继续清理涉及交通和车辆的乱收费;适当的时候出台燃油税改革措施;落实已取消的收费项目,继续清理取消不合理、不合法的行政事业性收费和政府性基金,切实减轻社会各方面的负担。

  四、在增收节支的基础上,税率有望进行局部调整

  从表2可以看出,1998年实施积极财政政策以来,财政收入(其主体是税收收入)以高于经济增长2至3倍的速度增长。从理论上说,以商品税为主体、以商品流转额为计税依据、采用比例税率的税制结构,税收收入的增长率在一般情况下应该低于GDP名义增长率,即税收弹性系数应小于1,但1997年至2001年,我国税收的弹性系数都大于1,最高的在3倍以上。与此相应,财政收入保持较高增长,财政收入占GDP比重明显提高。近年来财政收入的超常增长有多方面的原因,如部分税收优惠政策到期恢复征税、进出口增加和打击走私促进进出口税收迅速增长、证券市场活跃使得证券交易印花税增加等经济因素的影响,也包括加强税收征管,甚至有税款"虚收"问题。财政收入的超常增长对于提高财政收入占GDP的比重是有好处的,但却以我国的税收负担不断提高为代价,而税收负担的不断提高有可能会妨碍经济的增长。从长远看,税收的增长应与经济的增长同步。

  我国实行积极财政政策以来,税收政策与之进行了一定的配合,主要表现在以下几个方面: 1 鼓励投资的税收政策。主要采取了两项措施:一是停止征收固定资产投资方向调节税;二是对企业设备投资实行投资抵免企业所得税政策。 2 鼓励出口的税收政策。1998年以来,我国多次提高出口退税率,使出口货物的平均退税率提高了5.5个百分点,达到了15%以上。 3 刺激消费的税收政策。如对居民个人储蓄存款利息所得恢复征收个人所得税;通过清理各种收费和调整税收政策,降低住宅造价和解决汽车售价过高问题,鼓励对住宅和汽车的消费等。从目前财政实力和宏观税负看,2003年全面减税没有必要,也不具备条件,但在增收节支基础上可对税制进行结构性调整。结构性减税的目的主要是刺激居民消费和减轻企业负担。主要内容包括:调高个人所得税的起征点,减少大众税负以提高个人可支配收入预期,刺激消费,同时适当提高对高收入者的税率;降低农产品(相关,行情)特产税税率及减轻其他税费负担,增加农民可支配收入;调减包括汽车、住宅交易在内的高档耐用消费品的税费;按国民待遇原则尽快统一内外资企业所得税税率;为生产型的增值税改为消费型的增值税积极创造条件。改革消费税,对某些已不再是高档消费品的商品不再征收消费税,对某些高能耗、高污染和高消费群体消费的商品征收消费税等。尽快开征典型的地方税种,如遗产税、赠予税等。

  五、财税收入增幅略高于经济增长,财政收入占GDP的比重进一步提高2003年税收收入增长的有利因素有:1、国民经济保持较高增长,为税收增长创造了条件。经过近5年来国债建设资金的集中投入,能源、运输、农田水利、主要原材料等基础产品和基础设施的供给能力大大提高,银行资金储备也比较充足。目前,我国经济正在由财政刺激主导增长的阶段,转入财政刺激与市场内在活力共同推动增长的阶段。因此,2003年我国经济将继续保持较高增长,增速有望与今年持平,甚至略高于今年。经济的较高增长将为税收收入的增长奠定基础。2、增加新税种、推进税费改革、理顺分配关系将直接扩大税收收入。目前,税费改革已在总体规划的基础上,分步实施。有关部门正在研究扩大消费税征收范围,燃油税实施方案已就绪。有关部门正酝酿社会保障税、遗产税等新税种,这些都将直接推动2003年税收增长。3、企业经济效益出现明显回升,企业所得税将保持较高增长。2003年国家将进一步加大国企改革力度,支持中小企业发展,经济保持较高增长,企业利润将继续提高,亏损面持续减小,这将有利于企业所得税的征收。4、随着法律法规的逐步健全,个人纳税意识增强,个人所得税已成为我国工商税收中增长最快的税种,2003年将继续保持快速增长。5、2003年税务部门将继续采取各种加强征管、堵漏增收的措施,将加强税源管理,保证税收的征收。6、2003年国家将坚决维护税法的统一性、权威性和严肃性。2003年国家将清理现行的各项税收优惠政策,并进一步完善对进口税收优惠政策的管理,堵塞税制不健全的漏洞,以上这些措施将有利于税收的增长。

  从不利因素来看,一是2002年基数较高,保持较高的增幅有一定的难度;二是2003年我国进出口继续保持2002年的增速可能性不大,进出口增速的下降,再加上关税税率的进一步下调,将影响关税和海关代征增值税和消费税的增长;三是为了继续扩大内需、增加出口,2003年我国将进一步加大税收调控力度,取消一些抑制投资和消费的税收政策,这将直接减少部分税收;四是2003年我国将顺应国际惯例逐步对我国税制进行调整,有可能根据国民待遇原则逐步调整国内的一些税收政策,使国内企业和外商投资企业有一个平等的竞争条件,如国内金融和保险企业营业税税率将再下调1个百分点等,这将对我国的税收增长产生一些不利影响;五是明年证券市场走势还存在相当的不确定性,证券交易印花税征收前景不太明朗。

  综合以上因素,我们预测2003年税收收入增长将继续高于经济增长,财政收入占GDP比重将进一步提高。

  六、财政支出保持较高增长,赤字规模基本持平2003年财政支出仍需保持较高的增长:1、基建支出仍将保持较高增长。从1998年到2002年累积发行建设国债6600亿元,带动30000亿元以上的总投资,2002年年底前不可能全部完工,将有一部分工作量结转到2003年。2003年国家将加大对农村水、电、路和通信等基础设施建设方面的倾斜。为了保证已安排的基础设施项目尽快建成并发挥效益,保证西部开发等一批事关国民经济发展全局的重大项目工作的稳步推进,中央财政预算安排的基本建设投资仍将保持一定的增长,但由于今年基数较高,明年基建投资实际增加工作量将大大小于今年,明年基建支出的增幅将明显下降。2、为了支持国有企业的改革与发展,企业挖潜改造资金需要进一步增加。2002年1至9月企业挖潜改造资金支出下降0.8%。为了鼓励重点行业、重点企业、重点产品和重点工艺的技术改造,2003年中央财政预算将继续增加企业技术改造资金及贴息资金,企业挖潜改造资金有望保持较高的增长。2003年是《中小企业促进法》实施第一年,财政需要增加支持中小企业的法定开支。3、加大社会保障投入,继续增加教育、科技、农业投入,促进就业和再就业将是2003年政府开支的重点。

  综合以上因素,为了满足各项增支要求,并考虑到诸如基建支出、国防支出、行政管理费、公检法支出等一些财政开支大项增长幅度将有所下降,各种政策性补贴将进一步减少,2003年全年财政支出增幅将继续保持较高增长,财政赤字保持在3100亿元的规模,赤字率有所下降。

  七、进一步调整和完善分配制度,加快社会保障体系建设2003年,国家将进一步提高财政对社会保障的支出比重。一是提高中央和地方财政对社会保障的支出比重。做好"两个确保"工作,真正落实城市居民最低生活保障制度;积极稳妥地推进城镇职工养老、医疗和失业保障制度改革。二是对国企职工的社会保障基金问题,可以部分地通过出售国有企业部分产权来解决。三是从支付改革和结构调整成本的角度,研究连续发行一定规模的社会保障专项国债的可行性。

  同时,将进一步调整完善收入分配制度,增加城乡居民特别是低收入群体的收入。一是确保农民收入的增长。二是着手研究深化国有企业分配制度改革,建立企业既有激励又有约束的工资制度。三是加大收入再分配力度。一方面加大对高收入者个人收入所得税的征收力度,另一方面要加大对贫困阶层的支持力度,增加对落后地区的财政转移支付。四是落实"两个确保"工作。加强城市和农村的反贫困工作。要拓宽消费领域,大力发展第三产业,增加多领域的服务消费。

  八、大力发展国债市场,调整国债结构

  为了满足投资者对流动性和获取稳定投资收益的需要,预计2003年短期国债和长期国债的发行比重将有所上升,特别是应利用当前物价水平较低的有利时机多发一些长期债,这将有助于降低举债成本、调整国债的偿债期限结构、避免和缓解偿债高峰的压力。预计国债品种也会增加,如专项建设国债、社会保障特别国债等。同时,应加快研究解决有关允许地方发债、加快企业发债等方面的问题。

  国债利率结构调整步伐加快,逐步实现利率市场化。目前我国国债发行利率是比照银行存款利率设计的,国债利率作为基准利率的地位无法得到确认。同时,国债利率机制缺乏弹性和灵活性,既不利于反映社会资金的供求状况,也不利于运用国债利率政策灵活地调节货币流通和经济运行。因此,应加快调整利率结构步伐,增强国债利率弹性,充分发挥国债利率机制在市场经济中的重要作用。

  九、优化财政支出结构,支持结构调整

  为了加大结构调整力度,促进区域经济发展和产业结构优化,2003年--是要认真落实关闭破产补助资金;二是继续调整财税政策,支持企业重组改制;三是要进一步调整所得税分配制度,完善统一的按比例分享办法,以促进资源合理流动,推动国有企业优化组合;四是应有选择地运用加速折旧、投资抵免、税收支出优惠等手段,以引导、刺激企业的科研开发、技改和按照优化产业结构和产品结构的方向进行投资的热情。要合理运用财政贴息资金,支持国有重点企业加快技术创新,支持高新技术产业发展,增强我国经济的竞争能力;五是落实粮食风险基金包干政策,适当增加对粮食主产区的粮食风险基金补助,加大农业投入力度。

  在坚持基础设施为主的投资方向的同时,适当加强对传统产业的技术改造投资和新兴高科技产业的风险投资;在继续兴办资本密集、规模较大的工程项目的同时,应更多考虑劳动密集、而技术含量也不太低的中小型建设项目;为解决下岗职工就业,适当增加一些产品确实具有市场竞争力的非基础设施项目,使产品技术和产业结构得到提高和调整,避免因短期的总量扩张政策举措,而使中长期结构调整、转变经济增长方式的目标受损受挫,努力做到总量扩张与结构调整相统一,实现经济持续、快速、健康发展。

  十、财政政策与货币政策的协调性增强

  在目前条件下,需要进一步发挥财政政策与货币政策的协调作用,搞好宏观调控。首先,在扩张性财政政策的边际效应逐步下降的情况下,必须加速金融体制改革的进程,从货币政策的传导机制上为财政政策的"淡出"积极创造条件,以加强金融货币政策对保持国民经济适度快速增长的调控作用。其次,适度加强货币政策的力度,以替代财政政策的作用。在目前社会投资有所启动之时,可以考虑更多地利用利率杠杆间接刺激投资而减弱国债直接投资强度。第三,使用适当的财政政策手段为货币政策提供操作工具,促进金融创新。在目前条件下,可考虑将国债发行的全年总量控制逐步转变为年终存量控制,为货币政策通过国债市场进行宏观调控提供更大空间。
表1 1998-2002年财政支出、赤字变化情况                
                                                     
年份                   1998  1999  2000  2001  2002  
GDP增长率(%)           7.8   7.1   8.0   7.3   7.8   
财政支出增长率(%)      16.9  22.1  20.5  19.0  14.4  
赤字增长率(%)          58.4  89.1  42.9  1.01  23.2  
财政支出占GDP比重(%)   13.8  16.1  17.8  19.7  20.9  
赤字占GDP比重(%)       1.2   2.1   2.8   2.6   3.0   
                                                     
注:2002年为预测数                                   
    资料来源:国家统计局《中国统计年鉴》2002         
                                                     
表2 1998至2001年税收弹性和宏观税收负担率             
                                                     
                                                     
年份                   1998  1999  2000  2001  2002  
GDP名义增长率(%)       5.2   4.6   8.9   7.3   7.8   
财政收入增长率(%)      14.2  15.9  17.0  22.3  13    
税收增长率(%)          12.5  15.3  17.7  21.6  13.5  
财政收入弹性系数       2.73  3.46  1.91  3.05  1.67  
税收弹性系数           2.40  3.33  1.99  2.96  1.73  
财政收入占GDP比重(%)   12.6  13.9  15.0  17.1  17.9  
税收占GDP比重(%)       11.8  13.0  14.1  16.0  16.8  
                                                     
                                                     
注:2002年为预测数                                   
    资料来源:国家统计局《中国统计年鉴》2002     
2002年12月9日07:44

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