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向监管对象“开口要钱” 银监会收费体制探析
2003年8月13日07:54   [ 胡莹 ] 来源:[ 21世纪经济报道 ]
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  作为银行监管者的银监会即将向监管对象收费。如何收费的问题尚在讨论之中。据业内人士和银监会透露,现在关于收费问题讨论的具体内容主要包括:费用征收的基数,是监管对象的净资产、营业额还是负债额?具体的费率要考虑哪些因素,银行呆、坏账的比例、银行自身的风险大小和信用程度?

  收费与否、收费方案如何,这些必然会影响监管者和被监管者之间的微妙关系和二者各自的行为取向,进而影响监管的整体进程和效果。

  监管收费,调节监管双方的互动关系

  据记者向银监会了解,银监会向监管对象收费,有利于调节监管双方的关系。一方面,对于银监会,有利于它在监管的同时更好的树立为银行提供咨询帮助、促进银行健康发展的服务理念;而对于各个银行,在我们即将出台的收费制度中,很可能要考虑把银行风险性和信用度作为费率的构成因素,这样就会激励各个银行为降低本银行监管费率,更多的自我监督和主动监督,从而有效地降低风险,增强银行抵御风险的能力,增加金融市场的稳定性和安全性,进而加速银行、金融市场的完善和成熟。

  同时,上述作用的发挥需要保证银监会的独立性,这种独立性又需要相应的财务运作模式作为配套,保证银监会不会受制于各家银行及其缴纳的监管费。因此,银监会的财务运作采用“收支两条线”的运作模式,即收入与支出在不同的账户进行,收入账户只用作监管费的收取,支出账户用于国家给银监会的行政事业性等的拨款。银监会所收取的监管费统统进入其收入账户,再由收入账户上交财政部,作为国家的一项预算外收入,这笔收入将用作财政支出,其支配权和使用权在财政部,而非银监会。而银监会作为国家全额拨款的单位,其运作支出都要经过银监会申请、财政部拨款这样一个程序,银监会的各项支出完全由国家拨款而非源自各种监管收费。

  收费方式,影响监管的效果

  “中国的监管有着世界上近乎最严厉的系统,但同时银行的效率和问题在世界上又是相当的多,这是为什么呢?”北京大学经济研究中心陈平教授说,“我认为,问题在于缺乏政府和市场的良性互动,解决矛盾的办法可能在于改进工作监管的收费体制。”

  目前中国政府部门的运营体制是由财政部按人头编制拨款,由于正常的政府雇员薪金难以和市场竞争人才,促使某些行政部门设法收费寻租,设立小金库,导致行政权力过度扩张和市场活力相对萎缩的恶性循环。新成立的银监会正在研究的收费体制,对改变目前政府和市场的互动关系,可能提供新的体制改革的实验机会。

  我们研究监管体制不同的收费方式,意在设计不同的约束和激励机制。监管者和被监管者对激励机制的理性响应,在不同体制下会产生不同的社会效果。陈平教授帮我们对如下不同的收费方式依次进行了深入的分析:

  方案一:按净资产额收费,会鼓励低报资产,收缩信贷

  陈平教授指出,按净资产额不是可以操作的业绩测量指标。如果按照银行的净资产额为依据收取监管费,下属银行为了减少负担,有动机虚报坏账,低估资产,同时可以高估资产收益率,在收缩信贷的同时,制造银行经营的虚假业绩。银监会为了增加收入,也会加强行政检查,从而增加监管人员的寻租机会。简而言之,按净资产额收费不利于建立银行与银监会的自我约束和良性互动机制。

  方案二:按营业额收费,有利于激活金融市场和促进经济增长

  营业额是可以操作的测量指标。把营业额作为监管收费的基数,不仅可以避免作假的可能,而且有做大市场的激励机制。营业额越大,意味着金融市场越活跃、银监会收到的监管费也越多,从而从国家得到的奖励会越高。陈平教授指出,在这种激励机制下,政府监管部门有动力去扩大金融交易额,激活金融市场,从而将监管部门由“猫捉老鼠”的对立心态转为共生共荣的互利心态。

  监管收费可能对民营银行有更多的扶持和放开。一方面,国有银行和民营银行的竞争,会增强中国银行的国际竞争力;另一方面,也有利于中小企业在更为开放和竞争的金融市场中获得贷款,从而在国有企业本身不足以创造充分就业时,帮助民营中小企业提供更多的创业机会,促进经济增长和社会稳定。

  在这方面,美国和上海都有政府和市场良性互动的好例子。美联储名为政府机构,体制上归全体成员银行所有。其经费来源于成员银行在美联储的清算交易费用。在此机制推动下,美联储不仅有防范金融风险的使命,而且有发展金融市场的动力。金融市场越大,建设性金融创新越多,美联储越有财力从市场上竞争聘请经验丰富的高级管理人员,对金融市场实施更有效的监管。上海在十年以前一直是资本外流,但在上海证券交易市场建立以后,从金融市场获得日益增加的财政收入。上海市政府看到了这一点,在其纺织等制造业进入低谷的时候,大力发展金融市场,逐步迈向国际化金融中心,同时活跃的资金也带动了其它产业的迅猛发展。

  方案三:保险费制度,扶优汰劣、缓冲金融动荡在按照营业额收取监管费的同时,陈平教授还建议银监会或央行还应该建立储蓄保险制度,以防止银行过度扩张带来的过度风险。

  美国在大萧条时期开始实行银行的储蓄保险制度,为银行里的每一个储蓄账户提供一定金额的保险。其保险赔偿额目前为10万美元,相当于普通居民三到五年的工作收入。一旦发生金额危机,每个储蓄账户均可获得保险赔偿,从而稳定民心,防止挤兑,最大可能地降低金融链条中的系统风险。我国现在没有明确的储蓄保险制度,实际上等于对商业银行实行全额保险,加大了银行的道德风险。

  在加入WTO开放民营银行的情况下,为防止银行挤兑,中国必须设立储蓄保险。建议银监会可以按照人均年收入的三倍左右为储蓄账户设立保险赔偿金。赔偿金的部分来源包括各银行每年缴纳的保费,这样一旦有银行破产,国家可以用收取的保费对储户进行赔偿,不必为商业银行的破产埋单。这样制度的形成应该是我们未来五年的一项重要任务。

  除了作为金融秩序的稳定器之外,保险费制度,还有利于银监会在金融发展提速的同时在各银行中扶优汰劣。

  据记者向银监会了解,在收费前,银监会要对各个银行进行信用评级,针对不同银行的风险指数和信用级别,给不同银行确定不同的监管费率,就会导致风险高的银行监管费高,增加其经营成本,在利润的压力下,如果不采取其它改善方式,只是一味地接受高风险高回报的贷款人,就会进一步增加其风险性,进而导致更高的监管费和更高的成本负担。

  监管成本的立法控制,是中国银行业能否健康发展的关键

  前几年,中国政府过分强调防范金融风险,造成信用紧缩,中小企业以至经营良好的国有企业都贷款困难,集中而非分散国有银行的风险。假如银监会不能兼顾金融发展和风险管理的双重目标,会将监管成本上升到银行难以承受的程度,会逼迫银行寻求高风险高回报的赌博,和银监会的意图正好相反。

  建议银监会的收费办法须由人大常委会举行专家听证会,立法限制,不宜仅由财政部决定。过低或过高的监管成本,都不利于中国银行业的发展。

  陈平教授说:“合理的收费制度有利于银行业的优胜劣汰,生存下来的银行将可以以更强的竞争力迎接WTO下外资银行的挑战。否则,我们的金融业就很有可能出现:大城市中的银行将由外资主导;在农村里,灰色金融、地下钱庄盛行;大量储蓄转化为外国政府的国债,抑制中国经济的持续稳定增长。”

  研究银监会合理有效的监管收费不仅有助于国有银行的改革和我国金融业的健康发展,而且可能推而广之,改进我国其他监管部门,如何解决控制监管成本、防止官员寻租,和行政权力恶性扩张等一系列问题。中国如能有效解决监管成本的支付和控制问题,将可把历史上“一管就死,一放就乱”的恶性膨胀,转化为市场政府合作对话的良性循环,更好的发挥政府部门的公共职能,创建新的经济发展模式。

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