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电力监管须防权力真空
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来源:[ 中国经济时报 ]
  管制经济学学者张昕竹提醒

  本报记者 傅继红

  近来电力行业新闻不断,电力监管改革又成为焦点中的焦点。目前,电力监管委员会最高管理层已经任命,电监会和重组后的几个公司都将在年内正式挂牌。10月31日,电监会召开了专家座谈会,会议内容不得而知。但据业内人士观察,电监委成立以后,注定会面临很多严峻的挑战,其中监管职能的划分将是非常重要而又十分艰巨的任务,因为电监委的成立不仅仅是成立一个新的政府机构,更重要的是对目前电力监管职能的划分需要作出调整。

  职能划分存在分歧

  对于电监委的职能划分问题,目前至少有两种不同意见:一种是建立所谓大监管框架,即按照市场经济对电力监管的要求,让电监委具备所有的经济监管职能,也就是说,要把现有分布于有关部门的所有电力监管职能都交给电监委。这显然是一种理想的制度设计;另一种意见是保持小监管框架,具体讲,就是暂不将投资和价格等事前监管职能划给电监委,待未来时机成熟再慢慢调整。显然,这是改革阻力最小的一种方案。

  为此,记者采访了从事管制经济学研究的学者张昕竹博士。张昕竹说,未来电监委的职能划分既要考虑我国的实际情况,又要避免监管职能不到位而出现的权力真空。在监管制度的设计中,需要遵循的最基本原则就是要充分考虑监管的制度环境,使得改革能够按照既定的目标平稳推进,切不可盲目照搬西方的制度安排,因为电力监管制度与市场经济的发育程度是密不可分的;但另一方面,考虑实际情况并不意味着不需要调整目前的监管职能的配置。目前,学界比较关注未来监管机构职能重迭的问题,但对改革后有可能出现的权力真空,甚至出现失控的问题关注不够。

  避免出现权力真空

  张昕竹强调,避免出现权力真空并不意味着反对放松管制。

  张昕竹举例说,这些年来改革的经验和教训告诉我们,市场经济并不是简单的自由竞争,它需要很多复杂的制度安排才能保证市场竞争的有效性:在全球金融自由化的浪潮中,我们没有盲目地放松资本账户的管制,因而成功地抵御了金融危机;同样,在全球放松电信管制的情况下,我们按照渐进的原则进行电信监管改革,从而在世界电信市场电信泡沫破灭之时,我国电信业仍然保持了很好的发展势头。

  其实,我们对比国内外管制改革的经验可以看出,对于电力这种复杂的网络产业,尽管放松政府事前管制是一个必然趋势,但并不意味着彻底取消政府监管,相反某些方面的监管应该得到进一步加强。

  电力监管职能划分

  需要注意几个问题

  张昕竹在回答记者关于在电力监管职能的划分上,目前需要注意哪些问题时表示:首先,电监委应该保留电力改革的主导权,也就是说,电监委应该负责未来电力改革方案的设计,这是保证今后电力改革顺利进行的制度保证。目前电力改革的主导权主要在计委,但电监委成立后,改革主导权的交接是一个合乎逻辑的结果:一方面,下一步改革必然涉及到监管职能的进一步调整,如果把这个职能仍留在计委,会存在一定程度的利益冲突问题;另一方面,无论对于什么部门,改革的主导权都是一项风险很大但是部门收益很小的职能,因此对于计委这样的重要部门,很难有很强烈的动机承担电力改革的重任,而相比来讲,电监委则具备一定的改革激励。

  第二种职能是事前管制或经济管制职能,其中最重要的是市场准入和价格的管制政策的制定和执行。据悉,到目前为止,电力监管基本上保持了一个小监管框架,即主要行使经济管制政策的执行职能,而得到经济管制政策制定职能有一定难度。在这一点上,有关方面存在很大的争议。张昕竹认为,不必过分拘泥于形式上监管权利的归属,而要看实际监管权利的执行。

  第三种职能是事后监管,即反垄断或竞争政策监管职能。一方面由于反垄断制度还没有建立,另一方面由于事前监管通常有反垄断豁免的制度安排,在未来相当长一段时间内,事前管制和事后管制将是合一的,这是我国监管体制具备的一个重要特征。现在有关事前监管的讨论很多,政府对于事前监管改革也有一个比较清晰的思路,但是对事后监管问题存在很多争议,还尚未形成一个清晰的改革思路。

  电力竞价上网以后,在发电端放松管制的情况下,如何抑制发电厂商的市场支配权利,或者治理广义上的垄断将成为一个重要问题。美国加州、英国和其它国家的实践表明,发电端的市场支配权利确实存在,而且还可能相当严重。那么如何治理呢?其一是利用事前管制,比如对上网电价实行上限管制,但缺点是难以计算合适的上限,而如果不能确定合适的上限,就难以治理发电端的垄断问题;其二是利用竞争政策,即赋予电监委反垄断职能,有了这样的职能,电力市场重组就有了法律依据,而不是简单的行政干预。更重要的是,还可以在现有市场结构的基础上进一步重组。
2002年11月5日09:09

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