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加快开放民营银行的步伐
2002年11月27日10:36   [ 徐滇庆 ] 来源:[ 中评网(独家授权) ]
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  最大的风险是因为害怕风险而裹足不前

  有个笑话说,经济学家喜欢标新立异,三个经济学家有五个观点。可是,在讨论金融改革时却有些反常。无论经济学家们在其他问题上的看法有多么大的分歧,在开放民营银行这一点上表现出了高度一致。自从2000年夏以来,经济学界开过很多次会,几乎一致认为应当尽快开放民营银行。但是,金融当局就是没有反应。既不反对,也不支持。一个“拖”字,让人摸不到头脑。最近,读了王自力博士的文章“民营银行应当缓行”,它比较准确地反应了金融官员们对开放民营银行的观点。王自力博士能够挺身而出,唱唱反调,是要有几分勇气的。众所周知,只有通过学术争论才能够把研究推向深入。从这一点出发,真的应当好好谢谢他。

  王自力博士主张民营银行应当缓行的理由是:“从我国金融的现状看,由于四大国有银行存在巨额不良资产,尤其是中小金融机构包括城市商业银行和相当部分农村信用社仍处在生存与发展的困境之中,因而降低金融风险不能不成为当前金融改革首先需要考虑的”。他认为:“如果按其要求放开民营银行准入限制,即使可避免新生银行再次成为“能人”们显神通、玩关系竞相追逐的“烫手山芋”,或成为各利益集团为自己服务的融资场所;可杜绝一些乡镇地区新生银行成为滋生黑恶势力,或利益集团、家族势力把持、操纵的领地,但也不敢保证是否会重现“金融三乱”而致国有银行特别是中小金融机构带来严峻的流动性风险冲击。其实若仅中小金融机构出现风险动荡,作为中小银行的新生民营银行很难不受影响而顺利成长。因此,从这个层面上分析,在短时期内,放开民营银行准入限制将不可能成为当前金融改革的优先选择。换句话说现阶段新设立民营银行为时尚早”。

  王自力博士的这段话,似是而非。他指出开放民营银行存在着各种风险,这是对的。但是,由于存在金融风险而断言民营银行应当缓行就错了。开放民营银行的根本目的之一就是为了从根本上来防范金融风险。正如中国人民银行副行长郭树清所说,“中国的金融改革和创新存在着许多困难,但是,最大的风险是因为害怕风险而裹足不前。”[1]

  开放民营银行的速度取决于金融创新的进展

  开放民营银行事关重大,一定要非常谨慎。世界各国的实证研究证明,开放民营银行的难度大,风险也确实很高。民营银行的成功发展不仅需要自身业务的开拓和资产质量的提高,而且有赖于央行的监管能力的提高和整个国家的金融安全网络的建立和完善。如果没有在制度和人才上作好准备,一窝蜂而上,很可能欲速而不达,非但败坏了民间金融的名声,还导致巨大的金融风险。

  王自力博士和某些金融官员一样把金融体制改革看得太简单了。也许他们认为金融改革就像当年农村实行家庭责任承包制一样,只要中央吆喝一声,放开手来就行了。推广农村的家庭承包责任制相对比较简单。农民分到了责任田,欢天喜地,大大提高了生产积极性,农村面貌日新月异。可是,金融改革完全不是这样。金融市场必须要有非常严谨的规章制度,否则后果将不堪设想。

  俄国的教训特别值得借鉴。1991年,俄国在没有做好制度创新准备的情况下全面放开金融市场,结果出现大量金融诈骗。许多银行的负责人利用放开利率的机会,争相许诺高利,争夺存款,等资金到手之后,或者投机倒把,或者携款潜逃。由于金融市场失控,导致恶性通货膨胀。

  就是在国内也不乏教训。在90年代初期,有段时间对民间的金融活动睁只眼,闭只眼,放得比较宽。只不过稍稍放手,非法集资和金融诈骗就四处泛滥,出现了北京的沈太福,无锡的邓斌等一批金融诈骗罪犯。席卷全国的大集资不知道坑害了多少民众的利益,使得许多人至今仍然对民营金融心有余悸。此外,在反贪倡廉中揭发出来许多贪官污吏,他们利用手中的权力疯狂寻租,导致金融领域中许多恶性案件。如果不防范权力介入金融领域,很可能在开放民营银行的过程中把整个金融体系都拖进泥淖,造成一场金融浩劫。前车之鉴,不能不堤防。总之,如果没有准备就绪就开放金融市场,其结果必然是空前的一场混乱,最后留下来一大堆地雷。金融改革就像开车一样,宁可慢一点,稳一点,也要比开快车,翻到路边水沟里强。

  长城金融研究所的报告很清楚表明,开发金融领域的前提条件是有法可依,有例可循。三大法规:准入法规、监管法规和退出法规是开放民营银行的必要条件。如果我们不去努力研究、试点,这些法规是不会从天上掉下来的。当前的金融体系是从计划经济框架中逐步转化来的。在许多地方仍然带着很强的计划经济特色。创建民营银行的过程也正是我们完善金融法制规章的过程。很明显,如果我们没有设计好民营银行的准入、监管和退出的机制,就谈不上稳妥有序地开放民营金融。开放民营银行的时机是否成熟取决于对这些问题的研究程度。就像体育竞赛一样,必须先有竞赛规则,然后才能开始比赛。否则,在足球比赛中拳打脚踢,还不乱套了?

  我们认为在现阶段全面开放民营银行的条件尚未成熟,主要指的是要下力气制订三大法规,然后,通过试点来检验和完善这些法规,并且建立有效的金融监管机构和银行存款保险体系。有了法规和试点的经验才能够全面开放金融领域。开放民营银行的速度取决于金融制度创新的进展,而并不是说,因为难度大而不能开放。

  民营银行的准入法规

  对申请开业的社区银行进行严格审批是实现有效金融监管的起点,其中包括:对银行的公司治理机构的审查;对社区银行最低资本额的审查;对管理人员素质的审查;对银行内部的自律监管制度和风险管理措施的审查;对银行业务范围的审查。申报单位必须提交各种详细的文件资料,包括拟议中的银行章程、股本结构、风险防范措施和可行性报告。民营银行准入审查的重要内容之一就是它们的内部企业管理制度。需要审查其所有权和经营权是否符合现代企业制度的要求,董事会和监事会的组成是否健全。需要从制度上保证董事会和监事会能够独立地行使各自职权。银行筹建的董事会中必须有三分之一的独立董事,以代表社会对民营银行进行监督。

  民营银行的监管法规

  是否能够建立健全有效的金融监管体制是金融改革成败的关键。

  每当金融体系出现弊病,人们都发现和金融监管体系的不健全有关。对于金融监管似乎已经达到了“谈虎色变”的程度。如果在金融改革中一下子冒出来一大批民营银行,怎么能够实现有效的金融监管?

  金融监管的基础在于信息的真实性。必须设计出一套机制来获得银行运行的真实信息。单一监管制度无论设计的有多么完善,到了下面去就难保不变形扭曲。为了达到有效监管的目标必须实现金融监管的多元化。

  按照长城金融研究所的研究,多元化的金融监管体制起码应当包括四个组成部分:中央银行、财政部和银行存款保险公司和一些独立的民营审计公司。只有在体制设计上充分考虑到这些金融监管机构的相互牵制和监督机制的相互制约,才有可能获得银行的真实信息,实施有效的金融监管。

  中央银行是国家金融体制的核心,负责全面监管。财政部从财政角度来监管银行体系。银行存款保险公司具有半官方性质,主要负责银行破产清算,并且在清算过程中保障储户的利益。在这三家之外还要组建一些独立的民营金融审计公司。

  金融审计公司负责日常监督、查帐,获取银行运行的真实信息。由于在金融领域中贪污腐败,弄虚作假相当严重,必须要从整个金融体系的利润中划出一部分来“购买”真实信息。为了获得这部分利润,金融审计公司需要拿产权非常清晰的资产来做抵押。这是设计金融审计公司的出发点。金融审计公司介于西方的会计事务所和存款保险公司之间。从保险公司所收取得保险费当中拿出相当的一部分交给金融审计公司,作为他们查帐的报酬。拟议中的金融审计公司不仅要负责对银行账目的审计,还要连带承担无限责任。一旦审计失误,审计公司有可能被直接卷入银行破产过程并且承担很大的经济责任。审计单位失误的代价越高,它们拒绝贿赂的激励越强。例如,一旦金融审计公司发现某个银行的坏帐达到5%,就应当发出黄牌警告。如果金融审计公司估计银行的坏帐比率可能达到8%时,应当立即宣布退出。他们退出的成本并不高。大了不起就是从退出之日起不再收取审计费用,但是,其潜在的收益却非常重要。与那些经营不善的银行划清界限,可以使自己免予在银行破产时被牵连。如果金融审计公司没有能够及时和经营不善的银行摆脱关系,假定这家银行破产清算后坏帐达到9%,银行自身资金赔8%,刚好把自己的资金都赔光,剩下的1%就叫金融审计公司赔。引入这种审计机制的宗旨是请人来监管银行的账目。眼下,许多地方银行做几本帐,弄虚作假,上面要什么数字就给什么。总行明知有问题也没有办法。如果请金融审计公司来查帐就好办了。一物降一物。假若银行拿假帐来骗金融审计公司,一旦银行出事,岂不是要审计公司的命?在这种体制下,就是银行的人送红包,恐怕也没有金融审计公司敢收。金融审计公司会拿出全身的本事来监管银行。用不着中央银行去进行什么真实性教育。这种体制的另外一个优点是金融系统内的权、责、利三者的界线划分清晰。银行经营得好,自然有利可图。如有亏损就得拿自己的资金去赔。金融审计公司监管得当,自然坐收保险费。如果犯错误,上了银行的当,只怕要把多年的积累一次赔光。

  民营银行的破产法规

  为了保证整个金融体制的稳定,必须要有民营银行的退出机制。

  世上万物,有生有死,新陈代谢,才能保持生命活力。在金融界也是一样。世界各国的实践都证明了这样一个道理,如果银行只能生不能死,就会在金融界导致道德风险。只有及时清除那些不合格的银行,才能保证金融体系的健康运作。在银行业开放的过程中,民营中小商业银行的退出机制尤其重要,如果没有严格的退出机制,银行一旦倒闭,企业和老百姓的利益就无法保障,有可能引发整个银行业的信誉风险和金融危机。为了加强金融监管的力度,应当建立明确的金融纪律和对违纪行为的处罚规定。特别是要有一整套金融机构破产清算的程序。需要让民营银行从成立的第一天起就知道如果犯规就有可能被罚出场。一旦民营银行资不抵债,就应当进入破产清算程序。必须非常清楚地规定,由谁来执行银行的破产清算;由谁来出示“黄牌”,由谁来出示“红牌”。必须要在破产程序中保证广大储户的利益,防止把民营银行的风险集中到中央银行,避免在金融业出现道德风险。

  抓紧试点,总结经验,有例可循

  对内开放金融是经济改革的关键一仗。只能赢不能输。正如长城金融研究所在“金融改革,路在何方?民营银行200问”中所阐述的那样,对内开放金融要做到有法可依,有例可循。银行业要尽快开始民营银行的试点。外国的国情和中国不一样,不能照搬人家的规矩。我们必须通过理论研究制订出一些草案,然后,在有限的范围内通过试点来检验这些规章制度。只有通过反复摸索才有可能为全面开放民营银行创造条件。

  第一,为了加快对内开放金融的步伐,必须尽快组织力量来研究民营银行的准入、监管、退出三项法规。尽管长城金融研究所的学者们在这些课题上已经做了很多研究,但是要形成具体可执行的条文还有大量的工作。必须设立专门的机构,邀请国内外学者和金融专家参与,建立一支较强的队伍来具体办理。

  第二,必须尽快建立和健全银行存款保险制度。世界各国的经验已经反复证明:没有存款保险制度就没有中小银行。为了给民营银行的建立开辟道路,就必须尽快建立存款保险制度。

  第三,要加强试点。中国是个大国。东南西北经济发展程度差别很大。不能拿一个模式套全国。因此,在不同经济区内的民营银行应当具有各自的特色,才能更好地为当地的中小企业提供金融服务。长城金融研究所组织了许多大学和研究机构(北京大学、浙江大学、复旦大学、中山大学、东北财经大学、西安交通大学,中国社会科学院、上海社会科学院、广州社会科学院等)在浙江、江苏、广东、陕西、东北进行了试点,取得了一些经验。然而这些试点只不过是在制度创新上做了一些摸索,需要尽快将这些试点的经验付诸实践。金融改革和其他经济改革一样,也需要不断摸索,在试点中总结经验,逐步推开。切忌盲目乐观,在没有摸清楚规律之前全面铺开。

  第四,需要加强培训和教育。创办民营银行需要大批民营企业家和金融专业人才的参与。因此,必须对数以千计的民营企业家进行有关现代金融知识和现代企业制度的培训。对于现代金融人才的培养也要扩大规模,提高水平。教育和培训都需要时间,必须及早动手。恐怕创建民营银行最大的困难之一就是对金融人才的挑战。要特别注意吸收在外资银行中已经有相当经验的高素质的留学人员回国参加创办民营银行。也可以考虑从香港、台湾、新加坡等地聘请具有丰富金融经验的高级管理人员担任民营银行的董事长或行长。

  总之,我们一缺成功的经验,二缺必要的规章制度,三缺民营金融家。唯一可行的途径还是“摸着石头过河”。只有抓紧对民营银行的规章制度研究,并且通过试点来检验这些规章制度的可行性,在试点实践中选择、培养具有现代经营管理知识的金融家,争取做到有法可依,有例可循,然后才可能全面开放民营银行。

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