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《财经》:公共危机处理美国经验与中国现实
2003年5月6日16:36   来源:[ 《财经》杂志 ]

  【《财经》杂志将于5月9日推出《财经SARS调查特刊》,每周五出版,敬请关注!】

  中国是否需要建立常设的公共危机管理机构?

  □ 本刊实习研究员 Tad Fallows 实习记者 刘安田 胡春磊/文

  此次SARS暴发,暴露出中国在应对大规模公众危机上,缺少足够的经验,而更重要的,是缺少一个专业的危机预警和处理机制,循法定的程序。在这方面,美国的经验值得效法。

  CDC打响SARS防卫战

  对于美国来说,SARS(Severe Acute Respiratory Syndrome,严重急性呼吸道综合症)同样是一个重大的潜在威胁。迄今为止,针对SARS,美国CDC(Centers for Disease Control and Prevention,疾病控制与预防中心)在三个主要的方面都采取了应对措施:研究,协作和信息发布。

  在CDC的众多研究工作中,最著名的是实验室研究。此前,CDC和WHO(World Health Organization,世界卫生组织)和世界上许多其他实验室一道,确定了SARS的致病源冠状病毒。CDC主管朱莉·哥伯丁博士说:“研究实验室能够利用这些信息,着手开发抗滤过性病源体的药物,合成疫苗的主要成分,并展开诊断性试验,使得疾病在初期就能够被发现。”

  此外,CDC的网站还说明,它已经“配置了医疗官员、流行病专家和其他专门医师,在世界范围内协助现场调研”。例如,CDC寄生性流行病学的部门主管詹姆斯·麦克蒯尔博士就是在最近几个星期参与广东、北京和上海调研的WHO专家小组的成员。在美国,CDC还一直帮助各州和地方卫生部门调研潜在的SARS病例。

  作为美国医疗的协调机构,CDC在获悉SARS疫情之后的数小时之内就成立了危机行动中心(Emergency Operations Center)。该中心在4月1日还只有一些志愿官员,而现在,据哥伯丁博士说,已经是“一个世界级的行动中心,应付任何公共卫生危机,不管是生物恐怖袭击还是某种新型疾病的暴发”。该中心运作经费高达710万美元,这使得美国卫生官员能够建立SARS传播的信息库,同时可以和欧洲、亚洲的同行相互交流。

  第三个方面是信息发布。美国首席医师(Surgeon General)特别助理艾里克·诺齐博士在巴格达接受《财经》杂志的电话专访时说,信息发布是“极端重要的”。信息的循环以资料收集为起点,并依次经过资料分析和据此采取行动等几个步骤,“信息发布是一个信息循环的完结,”诺齐博士说,“收集的信息大部分都是毫无用处的废话。”CDC的工作就是从谣言中筛选出事实,并向公众报告已经被确认的信息。除了发布新闻简报和在网上提供信息,CDC还发布健康警告,通知那些从疾病感染地区进入美国的人士,建议他们监控健康,并提供症状的清单。

  构筑公共卫生防护网

  美国公共卫生危机管理体系以CDC为核心,构筑了强大的公共卫生防护网。美国的疾病控制工作主要由国家及地方的卫生机构负责。这些机构的工作包括:发现、报告以及治疗病例。过去几周来一直在中国为WHO工作的CDC流行病学家麦克蒯尔博士解释道,美国各州在中央政府下,有相当多的自治权,这和中国的省有些近似。

  在出现重大公共卫生危机时,总统有权视危机的严重性决定是否需要宣布国家进入“危急状态”,并启动2003年起用的联邦应急计划(Federal Response Plan)。但无论是否进入“危急状态”,美国都有一整套系统,能使各州在面临危机时迅速得到联邦的援助,从而避免各州的危机影响到全国疾病的监控工作。麦克蒯尔博士还指出,近年来,美国国家疾病控制系统有两次大显身手的机会:一是自然暴发的西尼罗河热;另一是恐怖活动所引起的炭疽热。这两次事件使美国有机会去检验并完善其应对紧急医疗事故的系统。

  联邦医疗援助有多种形式。其中一个重要的功能是在疾病暴发早期及时发现并发出预警。为此,在过去的50年中,美国完善了一系列的协定,各个地方的卫生当局每天要向CDC报告各种不同疾病的病例数量,即使在正常时期也是如此。诺齐博士解释说,之所以要有这些协定,是因为社会有许多信息来源,同时不同情况有不同的信息要求。整个社会有许多不同的机构和不同的合作者,“通过这些协议,CDC能够使得他们顺利协作。”CDC网站说,“单一的监督系统不可能捕捉到所有的信息来监控公共卫生。”一般而言,CDC的信息传递链条是从城镇到郡,再到州,然后是国家卫生当局。

  联邦医疗援助的另一职能是在疾病暴发后,及时调整应对之策。CDC会连续地追踪新发病例,以使民众能及时知道疾病的传播态势。同时,CDC还将来自其它组织对抗疾病的研究信息共享,以确保从各研究机构能取长补短。其他政府提供的援助包括:技术支持、人手协助以及财政方面的支援。技术支持可能会涉及到实验室试验、以及CDC的医学专家的调用;当地方医疗机构缺少足够医疗人手去应对突发疾病时,CDC会为他们派出其职员协助。Maguier博士说:“如果国家需要,我们可以派出10位流行病学专家。”同时,联邦政府还会为那些没有足够财力去应对突发疾病的州或地区提供资助。

  尽管联邦应急计划只是在总统和州长官发布危机声明后才采取行动,但CDC的主要目的却是卫生预防,而不是等问题出现之后才对之作反应。为此,CDC采用大量的监控措施。这些监控项目包括,国家重点疾病监控体系(the National Notifiable Disease Surveillance System)(该体系负责报告一系列危险疾病的所有病例),卫生保健工人全国监控体系(the National Surveillance System for Health Care Workers)(CDC称,该体系是为了防止卫生保健工作人员在职业中面临和感染疾病)。其他两个体系,危机ID网(Emergency ID Net)和全球新出现传染病预警网络(Global Emerging Infections Sentinel Network)直接从许多美国和世界上其他主要的医院取得资料,帮助CDC发现疾病发展趋势。

  诺齐还说,通过这些不同的协议和措施,CDC希望在只有一到两个病例、而不是等病情大面积扩散时,就能察觉一次疾病的暴发。

  如何应对国家危机?

  这样一个严密的公共卫生管理体系其实是整个国家危机反应系统的一个有机成分。一旦出现类似于SARS的危机时,FEMA(The Federal Emergency Management Agency,联邦紧急事务管理局)就负责协调各地各方对主要危机的各种反应,这意味着整个国家的危机反应系统开始起作用。FEMA成立于1979年,由当时的美国总统吉米·卡特总统合并数家联邦机构而来。

  诺齐博士指出,美国直到最近才发展出来一个完全有效的协调系统。“建立这样一个无缝联结的灾难系统花了25年时间。”他说。现在,美国的危机反应系统由联邦应急计划所管理。该计划超过300页,非常明确地说明27个不同的联邦部门和机构在各种不同的灾难情况下所负的责任。

  根据联邦应急计划,州和地方政府负有处理危机的主要责任。国家政府只是“当灾难的后果超出州和地方的处理能力之外时,提供补充性的帮助”。在这种情况下,所在州的长官必须向联邦政府发出请求,而且必须在总统宣布危机发生之后,联邦政府才能介入。

  一旦这种情况出现,FEMA就会成为所有各种反应努力的协调机构。诺齐博士说,FEMA的作用是至关重要的。“在许多国家中,不同的团体之间毫无交流。”他说。美国之所以能够避免这种问题,是因为“所有的信息都进入一个机构”。信息可以有许多不同的来源,包括国家机构、州机构和当地机构,非政府组织和军队。

  FEMA隶属美国国土安全部,负责全面协调,各个具体领域的危机反应则由其他的机构负责管理。联邦应急计划将危机反应分为12个领域,并给每一个领域指派了一个领导机构。这些领域是:交通、通信、公共设施及工程、消防、信息与规划、公众救护、资源支持、卫生和医疗服务、城市搜寻和救援、危险物品、食品、能源。

  各个机构各司其职。比如说,在危机中负责协调卫生和医疗服务的机构是卫生和福利部,而CDC就是其主要组成部分。在提供自己的医疗专家和设备等服务的同时,该部门还必须确保12个其他机构都处于有效和合作的状态。美国依靠其危机反应系统的高效运作,确保自己在SARS防卫战中掌握主动。

  借镜美国经验

  经过多年经营,美国已经发展出一套相当完善的危机管理体系,值得我们借鉴。这套体系构筑在整体治理能力的基础上,通过法制化的手段,将完备的危机应对计划、高效的核心协调机构、全面的危机应对网络和成熟的社会应对能力包容在体系中。

  中山大学行政管理研究中心教授、美国国家公共生产力中心研究员张梦中指出,美国的有效应急机制在对SARS的战役中,创零死亡记录,这要归功于其早发现、早治疗、隔离检疫和预警应急措施。在世界卫生组织首次公布SARS疫情后,美国疾病控制与预防中心立即决定提前启用新建的应急工作中心。而此时,美国还没有确诊的SARS病例。该中心的启用明显增强了美国各政府部门和各级地方卫生机构、以及世界卫生组织等的实时信息交流能力。

  比较之下,中国没有一个独立和常设的危机管理协调机制。每次灾害发生后,根据灾害程度,各省政府办公厅临时成立一个工作小组,应付省内的危机。当遇到像1998年洪灾这样单个省市无法处理的事件时,中央政府会成立一个临时工作小组,协调各个省市的救灾与危机处理工作。对于这套灾害应付程序,老百姓通过媒体,早就熟知了。

  清华大学政府管理学院副院长薛澜认为,这种临时成立的领导小组有三个缺点:临时成立的工作小组不具有延续性,因此危机处理后的经验不能够有效保留;危机处理需要政府各个机构的合作,临时成立的小组每次都需要大量的时间与相关的机构进行协调;临时领导小组事先没有一个有效地危机处理计划,而专门的危机处理协调机构有一套成熟的危机处理操作方案。薛澜建议中国政府成立一个类似于美国联邦紧急事务管理局(FEMA)的危机处理协调机构,以立法的形式授予其对其他政府机构进行协调和调度的权力。

  中国人民大学行政学院副院长张成福亦称,SARS本身是一种危机,但是这也为中国进一步的体制改革提供了机会。中国政府应该吸取这次SARS危机的教训,应该理顺政府内部各部门之间的关系,建立一套制度化的体系对付社会出现的各种危机。在这个过程中,通过实践、积累和学习来锻造政府的危机管理能力,提升政府的危机管理能力。

  事实上,中国目前正在积极进行预防未知传染病的制度建设。为此,张梦中提出五项建议。首先,中国疾病预防控制中心应该有一流的实验设备和科研工作者。其次,各省、市、县、乡镇的公共卫生部门应当有专职、专业人员负责流行病信息的收集、加工、分析和传播。第三,各医院、诊所应该加倍警觉,对各种可能的传染性疾病案例信号及时收集、分析并传播给当地政府卫生部门。第四,应当建立和完善全国性的计算机网络、覆盖各级各类政府公共卫生部门、科研机构、事业单位、非盈利团体、民间机构及医院、诊所等。第五,各地党政部门应该给予公共卫生危机管理系统以人力、财力的鼎立支持。在应对别的突发危机方面,可以参照美国或其他西方发达国家,建立政府的危机管理体系。■

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