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博彩魅力:“有奖发票”的未完博弈
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[ 李建人 ]

  今年8月1日起,北京市地税局开始在全市范围内推行有奖发票。8月2日,田小姐和几位朋友在北京某酒家用餐后刮开一张面额为100元的发票,看到中奖区上赫然印着“叁仟元”字样。三天后,田小姐从北京市朝阳地税局欣然领走3000元大奖,这是北京市首位有奖发票的大奖获得者。不久,消息传来,又有人中了5000元的大奖。

  一时间,饭店消费者索要发票声此起彼伏,有奖发票制度也在向全国各地蔓延。作为税法研习者,我在饭店消费后大都主动索要发票,以显示自己较高的纳税意识。但在有奖发票轰轰烈烈场面的刺激下,学人的本能却让我与这种时尚保持着距离。

  博彩魅力

  从北京市地税局的有关文件来看,设立有奖发票制度的目的很简单:减少税款流失。目前,我国餐饮业、娱乐业主要是缴纳营业税,营业税的计税依据是营业额,营业额的控制则依赖营业消费的发票所载的消费金额。但在现实生活中,公众对发票的索要量是非常少的。

  在普通民众看来,发票的基本用途就在于公款报销,而这种机会显然不多。当然了,大家对发票里面税款的奥秘也知之甚少,即使知晓发票里的税收奥秘,由于自己的索要行为对个人没有任何直接好处,并且还可能被同事、朋友误认为是要公款报销、搞腐败。因而,发票被“遗忘”也就自然而然了。

  如今有奖发票横空出世,而且奖金数额不菲—北京市有奖发票奖金从100元到5000元不等分为七档,长春市、福州市地税局的奖金则可达万元,更有上海推出大手笔—奖金最高50万元。重奖之下,消费者纷纷“自觉、主动、积极地”向商家索要发票,由此推动营业税收入大幅上涨。仅今年上半年,全国有奖发票试点地区就多增税收9亿多元。北京市更计划明年投入3000万元的有奖发票奖金,以确保税收至少增收8.5亿元。

  从公众目前对有奖发票热衷参与的表现来看,其动机中夹杂着强烈的博彩心理。自推行有奖发票以来,北京市出现了众多市民争向早点小贩索要发票的情形,并引发了令人啼笑皆非的后果。因为,一般而言,消费者吃一次早餐也就是块儿八毛的,而面值2元以下的定额专用发票每张的成本是1角6分,如果一个消费者要买4根油条,光4张2角发票的成本就是6角4分,而4根油条才卖8角—如此的话,早点小贩可真是血本无归了。结果是,一些早点小贩停止了早点业务,给居民生活带来了很多麻烦。最终,北京市地税局从9月1日起,将2元以下面值的定额专用发票的销售价格由原来的每本50张8元调整为每本1元,这时的每张小额发票的成本由原来的1角6分下降为2分,这才解决了“早点危机”。同时,仅此一项北京市每年的财政补贴就得100万元左右。广大公众对有奖发票的空前关切心情与当初人头攒动地争购福利彩票的情形十分相似—黑龙江实行刮奖式有奖发票,有关报刊称“由于刮奖式发票奖项设置科学合理,中奖面较大,趣味性很强,消费者参与的兴趣浓厚” 。

  两千年前,太史公就看破了大千世界、芸芸众生—“天下熙熙,皆为利来;天下攘攘,皆为利往”。在英国古典政治经济学家亚当·斯密看来,人追逐私利的目的不是可耻的,而是正当的、有益的。在此,笔者并无意贬低消费者参与兑奖的积极性。但是,笔者十分焦虑的是:我们在增加税收收入的同时,对公众的这种明显的博彩心理应该施加什么样的影响呢?

  细节之惑

  尽管有奖发票的使用促使税收增长了不少,但是,我们必须将其现实效益与其合法性区分开,因为这是两个领域的问题。关于有奖发票在某些细节上的合法性问题,笔者提出以下几点质疑:

  (一)谁有权设立有奖发票?

  京地税征〔2002〕227号《北京市地方税务局关于有奖发票兑奖管理的通知》规定:“各区、县地方税务局、各分局:为充分调动广大消费者索要发票的积极性,减少部分纳税人通过对不开具发票的收入不申报纳税而达到偷逃税款的目的的现象,决定在部分现金交易量大、个人消费行为较多的行业,设立有奖发票。”有奖发票不是普通意义的发票,它涉及到将纳税人上交国家的一部分税款作为奖金来支付给某些幸运的消费者的问题,设立这笔应被列入财政支出的奖金的合法性来自哪里?是不是税务机关就有这项权力?

  (二)谁有权设立巨额奖金?

  在许多场合下,我们是善于、也是乐于搞攀比、一哄而上的。受到北京有奖发票带来的立竿见影的效果的启示,一些地方也迅速起而效仿,并在涉及的领域和力度上与北京市相比有过之而无不及。据报载,从10月1日起,上海市地税局对本市部分餐饮业、娱乐业和家庭装饰业的企业试行普通发票有奖管理,每份发票均有两次中奖机会,一次为“刮开式”即开即中奖,一次为定期摇奖,其中摇奖奖金最高额为50万元(《中国税务报》2002年10月9日)。税务机关将有奖发票的中奖金额确定为50万元有无法律上的依据?根据我国《反不正当竞争法》第13条的规定,抽奖式的有奖销售,最高奖的金额不得超过5000元。当然,该条适用的主体是经营者,不是税务机关。但是,某地突兀的巨奖是否会对其它地区、尤其是其周边地区消费者的消费行为产生影响,进而影响到这些地区间先前稳定的税收利益流向格局?北京、山东日照等许多地方将有奖发票的最高奖金额封顶为5000元,这与《反不正当竞争法》的规定是一致的—也许这是巧合吧。

  (三)谁有权免除中奖者的个人所得税?

  《税收征管法》第3条规定:“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定,擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”依照《个人所得税法》第3条、第4条的规定,有奖发票的中奖所得属于“偶然所得”,应当缴纳20%的比例税率。但是,上海市有奖发票中奖者的中奖所得在1万元(含1万元)以下的则免征个人所得税;中奖所得在1万元以上的,税务机关才按照20%的税率征收所得税(《中国税务报》2002年10月9日)。在此,笔者要问:减免有奖发票中奖所得的做法是哪个机关规定的?是否征得了全国人大或者国务院的同意?

  未完的博弈

  税收,是国家作为主权者强制、直接地向其管辖之下的居民征收的贡赋。从税收法律关系来看,它是一个“国家-个人”的二元结构模式。在税收征纳过程中,国家和纳税人之间客观上处于一种紧张关系的状态。基于此,日本税法学者金子宏教授认为,税法是对纳税人财产的侵权法;美国经济学家萨缪尔森说,政治上的代表们都知道,赋税是很不得民心的。

  但是,从“取之于民,用之于民”的角度来看,国家课税又有其合理性,国家对社会成员设定的纳税义务构成了现代社会公民享受公共物品的成本。所以,社会成员应该具有善意的纳税意识。然而,由于我国长期的专制统治历史,这种善意的纳税意识至今仍未得到普遍的启蒙。

  在一些地方,没有中奖的有奖发票的涂膜下往往写着“纳税光荣”、“护税光荣”等字样,笔者认为,这些语言虽然短,但是它体现出了国家对纳税人履行纳税义务的肯定性评价,这种评价甚至达到了道德褒奖的程度,而这种评价是在遵守其他法律时所得不到的。有关税务机关应该通过有奖发票来引起纳税人关注国家税收流失的现状,并进而将自己应该向国家负担的纳税义务真正向国家履行,而不是熟视无睹地将巨额利益让给商家。

  但是,从笔者观察的事实来看,我们的税务机关在这方面进行的宣传很少,不得不说这是错过了绝好的培养纳税人正确纳税意识的机会。而某些税务机关一味地宣传有奖发票的刮奖、摇奖、兑奖,各地争相攀比奖金数额的做法,在一定程度上偏离了有奖发票的护税本意,有可能被商家利用来“反戈一击”。

  事实上,在税收征管过程中,税务机关、商家、消费者之间形成了一种有趣的博弈现象:税务机关想着如何尽可能地将应纳税款足额征收,商家想着如何尽可能地减少自己的应纳税款(当然其中包括偷漏税手段),纳税人也进行着自己的税收筹划(是否可以和商家达成某种协议,以减少自己负担的商品、服务价格)。在营业税征管领域里,发票是证明发生应纳税额的重要证据,而纳税人是否向商家索要发票就成了能否实现国家税款足额入库的重要保障。

  有趣的博弈过程开始了:在以前,税务机关采取了一种孤立主义的做法,自己直接和商家周旋,事实证明,这种国家税收征管机关高高在上的征管思维是行不通的。而现在,税务机关则巧妙地利用了每个人的趋利心理,使得纳税人的行为与自己的目标实现一致,纳税人索要发票的行为有力地制约了不法商家的偷漏税企图。应该说,税务机关的这种做法是在市场经济条件下,真正贯彻市场经济法则的成功实践,也是税务机关改变计划经济条件下僵化思维的充分体现。

  当然,实现国家税款足额入库,从根本上讲,要从税收法律制度上堵塞漏洞。此外,还需要税务机关用好加强发票管理、推行安装税控装置、与工商、银行等机关共享有关信息等“常规武器”。因为,通过金钱激励纳税人索要发票从而减少税款流失的做法只能在一时得到良好效果,并不能保证一劳永逸;因为,这只是税收征管博弈过程的第一回合,第二回合的博弈也许正在酝酿着……


来源:[南风窗]
2002年11月12日11:17

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