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解读国有资产管理体制改革
http://business.sohu.com/
来源:[ 中国经营报 ]

  江泽民同志强调,继续调整国有经济的布局和结构,改革国有资产管理体制,是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下,充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等,由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构。继续探索有效的国有资产经营体制和方式。各级政府要严格执行国有资产管理法律法规,坚持政企分开,实行所有权和经营权分离,使企业自主经营、自负盈亏,实现国有资产保值增值。(江泽民同志十六大报告摘要)

  -嘉宾:国务院研发中心企业所副所长张文魁;研究员中国社会科学院社会学所陆建华博士;-主持人:本报记者张曙光

  国有资产管理:杜绝“马桶效应”追求资本回报

  主持人:我们注意到,在江泽民同志的十六大报告中提到,要“继续调整国有经济的布局和结构,改革国有资产管理体制……中央政府和省、市(地)两级政府设立国有资产管理机构”。非常明确地提出了国有资产管理体制改革的原则和方向。1988年我们曾经成立过国有资产管理局,1998年机构改革时撤销了,现在又重提设立国有资产管理机构。这种变化反映出我们对国有资产管理问题的认识是在不断深入的。

  张文魁:1988年成立的国有资产管理局职能非常简单,只是对国有资产进行界定、评估、登记。以华晨股权为例,当时国有资产管理局给中国金融教育基金会下了一个确认函,说这个股权属于国有股权,我们委托你来管理,这就很典型地反映了当时国有资产管理局的职能,它只是一个账房先生而不是东家。后来被撤销恐怕与它的职能比较简单、权责又不是很明确有关。

  在国资局撤销之后,我们发现没有专门的国有资产管理部门还不行。第一没有人真正对国有资产的职能负责。比如一个杯子是国有资产,我自己可能管不好,每年还为清洗这个杯子贴上一些钱,我想把它租出去换一些租金,或者干脆卖出去,但我不知道该找谁,没有人具体管这件事,这就可能耽误改革的进程。近几年国有企业特别是大中型企业改革的进程比较迟缓,我看与专门的国有资产管理部门的缺位有很大关系。

  大中型企业改革的一个重要方式就是国有股的转让,如果没人负责,最后很多重要企业的改制方案都要上报到国务院,这将拖延国企改革。国务院可以讨论一个联想,讨论一个春兰,全国有几千几万个这样的企业,国务院哪有那么多精力?

  第二,现在我们国有资产管理职能分散在财政部、国家经贸委、中组部、中央企业工委、国务院监事办公室等至少五个部门中,它们分别履行国有资产出资者的职能,难免有推诿、扯皮的情况发生,使企业无所适从。

  第三,中央和地方权责、分工不明晰。我国目前经营型国有资产大概有10万亿,分布在19万家国有企业里,中央政府直接管的企业只有100多家,99.9%的企业是由各级地方政府来管的,但地方政府不知道哪些该自己管哪些不该自己管。比如国有股转让是应该地方政府审批还是中央政府审批?如果没有在事前表述清楚,只是到一些引起争议的事情发生时,才来考虑这个应该由谁来批、那个应该由谁来批,很容易造成权责不清晰。

  要把产权分清楚,因为产权收入可能成为地方政府的重要财源,知道自己有多少财源就可以对近几年内干什么事有一个合理规划,也就是量财行事。我们在税收上已经分为地税和国税,国有资产管理也要分级。地方的产权、财权明确了,事权也就明确了,许多部门互相推诿的情况也会相应减少。

  主持人:关于国有资产管理的目标,以前我们提出的是要保值、增值。新的国有资产管理体制建立以后,国有资产转让得了一笔收入,如果企业拿这笔收入又买了一笔新资产,这样可以说保值了甚至还增值了,达到目标了。但如果将国有资产转让收入投入了社会保障,这对国有资产管理部门来说,就是支出,没有保值、增值,这是不是一个问题?

  张文魁:这个问题很关键。新的国有资产管理机构的工作目标是什么?我们认为应该追求资本回报,而不应是以前含糊的国有资产保值、增值。所以严格地说,以后应该是“管”国有资本而不是“管”国有资产,“管”国有资本的基本目标就是追求资本回报。这是有很大区别的。还是以杯子为例,“管”国有资产就是保证它的存在,不贬值;而“管”国有资本就是看这个杯子值多少钱,最后它能给我多少钱的回报。比如它值5毛钱,出租每年可以获得5分钱的租金,或者卖掉它,可以卖5毛5分钱。之所以强调资本回报的概念,原因之一是我们在调研中发现,所谓对国有资产的保值、增值存在不少问题。从账面来看,这个杯子去年5毛,今年6毛,净资产增值了10%,但账面上对资产的评估价往往是不准确的。地方上有一个“马桶效应”的说法———这个人坐在马桶上的时候,大家都觉得很好,一旦这人离开后,大家才发现有一个那么大的“窟窿”。也就是说,厂长、经理没换时,每年评估出来的净资产都在增值,一旦他们离开了,问题就开始暴露出来了。十六大报告中提出要建立专门的国有资产管理机构来履行出资人的职责,而且是管人、管事、管资产三结合。这是一个权责统一的国有资产管理机构,它不再仅仅是一个“账房先生”,而是一个“东家”,这是一个突破。

  其二,许多企业靠资本运作实现了资产保值、增值,但对社会来说,财富并没增长。比如一个上市公司国有股占50%,社会流通股占了50%,把账做得好看一点,去配股,流通股配了两个亿的资金进来,净资产就增加了两个亿,国有股占50%,也就是国有净资产增值一个亿。还有土地运作,像上海、深圳这些地方,房地产不断升值,如果我把一个厂房扒掉搞房地产,什么都不用做就升值很快。这些做法都没有增加社会财富,短期可以,长期是不行的。

  第三,即使国有资产保值,增值,也是账面指标,不是现金流指标,实际上国家没有拿到任何好处。很多国有企业资产都在保值、增值,但国家收不到红利,也就是说国家没有享受到资产保值、增值的好处。据世界银行提供的材料,国外很多国家如韩国、瑞士、德国、法国等,也有不少国有企业,他们都是追求资本回报的。因此,在国有资产回报上,我们也要追求现金流,而非纸上富贵,要把实实在在的真金白银装进国库。

  国有股权限:只做“东家”不做“店小二”

  主持人:记得九十年代初的时候,一些地方国资局局长,身兼很多企业的董事,董事会都开不过来,根本无法履行出资人的职责。如果按照现在江泽民同志报告里提出的方式,是否还要建立相应完备的一套机构来适应这种变化。

  张文魁:所谓国有资产就是属于国家的资产,国有资产管理部门的职能应仅仅限于做“东家”,不要做“店小二”。也就是说国有资产管理部门管的是股权,行使股权的职能,不要具体去管企业如何经营之类的事,关键要行使《公司法》、《证券法》规定的股东的权利———参加董事会、通过董事会的程序选聘总经理,有分红权,董事会有重大的战略决策权等等。我们强调,国有资产管理机构这个新“东家”,只能按照《公司法》、《证券法》规定的范围和程序来行使权利,而不是想管什么就管什么,一切要在法律的轨道下运行。

  管人、管事、管资本三结合是一种进步,但这个“管”是在《公司法》、《证券法》的框架下管,比如你是大股东,可以进董事会,甚至可以兼董事长,也就是到此为止了,总经理是由董事会来聘任,也只能按法律办事,不能超出这个权限范围。管事也是这样的,比如如何进行股权转让?《公司法》、《证券法》对此有规定,哪些股权转让需要股东会通过,如果你是大股东,或者绝对控股股东,肯定要通过你的。如果不需要通过股东会的,总经理就能确定的事你肯定不能管。比如惠普跟康柏合并,也要到董事会和股东会讨论,看看这个合并行不行。惠普家族的后人反对合并,可以在股东会的范围内反对,但是因为你所持有的股份很少,所以反对也没有用,最后惠普跟康柏还是合并了。

  主持人:对国有资产行使出资职责,具体说是管资产、管人、管事。这对以前国有企业的管理是一个转变,因为以前国家对国有企业的转变是让利放权,只要所有权,不要经营权。但现在这样的情况,是只管我派出去的董事还是管到领导班子。管事是管我派出的人那点事还是整个企业的事?

  张文魁:我认为,在新成立的国有资产管理机构中,局长或者主任不能兼企业的董事、董事长。从国外的经验和在国内进行调研的情况看,我们觉得应该有专职的人员来作为国有股股权代表。公司治理方面要引进独立董事,要更多地依赖中介机构,比如律师事务所、会计师事务所、审计师事务所。在瑞典,国有企业产值占国家GDP的9%~10%左右,他们有一个专门的机构管理这些国有企业,这个专门机构很小,只有二十多个人。其中投资经理就有10人左右,他们实际上相当于国有股股权代表,要进入董事会的。人很少,但他们是很职业化的;许多事情可以让外面很独立的中介机构来做,比如审计请审计师事务所来做,所以这个机构的工作量其实并不很大。

  国有资产回报:对国有企业公平吗?

  主持人:具体到企业经营,比如国有独资企业,或者国有股占大头的企业,按照这样的方法实施后就会有一个问题:同样一个企业,外资企业、民营企业形成利润后可以投入到企业再发展,但对国有股占大头或者国有企业,国家要求回报,就是说完税后企业所得利润相当一部分要上缴不能投入再生产,这是不是会影响国有企业或者国有股占大头的企业的发展?

  解读国有资产管理体制改革

  张文魁:这是我们调研过程中遇到的主要问题之一。一些国有或国家控股的企业认为,现在竞争这么激烈,我们的资金都不够用,为什么国家还要从我们这里拿钱?这是不是会削弱我们的竞争力?我觉得这种观点不对,哪有投资者投了钱,不讲利润,不要回报的?杯子出租出去盈利了5分钱我可以不拿回来,但我也可以要求完全拿回来,这是很正常的。股份制企业不用现金分红,股民也不会同意,国家投资为什么就不能要

  回报了?第二,我们以前的融资总是“内源融资”,利润不分配,放在企业里支撑企业的发展。这种观念也不对,这其实并不能真正改变企业的资金短缺或提高竞争力。企业如果真的想通过融资取得发展,一定要到外面融资。到外面融资,人家就会看你这个企业经营的怎么样,如果投资没有回报,人家不会投;如果你每年分配利润很高,表明这个企业不错,肯定会有投资人来投资。只有提高资本回报,才能广开融资渠道,才能从广阔的市场上融到资金来改造、提升企业竞争力。而且从国家的角度来说,作为一个投资者,国家跟普通的投资者一样,有权从战略上来考虑,决定这个钱是继续留在你这里不分配转为资本金还是要求进行分配。

  国有股转让:将掀起一个高潮

  主持人:实行十六大提出的国有资产管理方式,会使绝大多数的国有企业归地方政府管理,这对国有企业的改革应该会产生比较大的影响。

  张文魁:我预计这项政策的施行,对国有企业改革特别是大中型国有企业会有非常大的促进作用。近些年来,我们国有企业的改革特别是大中型国有企业改革比较迟缓,原因之一就是国有股的转让遇到了技术上的障碍,有的审批甚至要到北京来,排队要排上一两年。我估计国有资产管理体制调整后,会有一个具体、专门的机构管理国有资产,责任比较清楚,权力比较清晰,而且是中央和地方分别来管。我预计,国有大中型企业的国有股和法人股向民营企业和外资企业转让在今后一段时间会有发展。我们国有大中型企业尽管数量不多,大约占全国企业总数的0.3%,但其工业产值和利税所占比例大概在50%左右,很重要。这些企业如果能够搞活,那对我们整个国民经济竞争力的提高有很大的促进作用。

  国有股收益:属于资本预算不属于公共预算

  主持人:现在国家财政收入有没有国有资产收益?国有资产管理进行改革后,我们的预算体制是不是要相应有所变化?

  张文魁:国有企业上交的利税额每年都在国家财政收入中占50%以上,贡献很大。至于预算体制我估计改革以后要实行复式预算,就是公共预算和资本预算分开,国有股转让收入和国有股收益都属于资本预算不属于公共预算,深圳等地正在试行这种预算体系。但最终的发展趋势也许会有三个预算,即公共预算、资本预算和社会保障预算。以后资本预算中的一部分预算会转到社会保障预算。国有资产管理体制新机构成立后,资本预算如何编制,以及如何与公共预算对接都会有一个合理的协调。

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  创新“分配论”

  主持人:江泽民同志在十六大报告中,在分配问题上提出了一些比较新的概念。在强调按劳分配为主的同时,强调按要素分配,提出管理也是生产要素,这是否对长期以来国有企业存在的企业家的价值问题是一个比较新的理论上的突破?

  陆建华:我记得很清楚,1995年我们在海南省搞企业家年薪制的讨论,当时都不敢提年薪制的问题,甚至这个名词企业家用起来也是小心翼翼的。近几年,情况发生了很多变化,管理被算做一种生产要素可以参与分配的原则的确定说明企业家的价值越来越被人们所重视。这是对传统的劳动定义进行扩展以后的必然结论。

  张文魁:我们去年做了一个关于期权制的课题,正在几家大企业进行试点,但估计这个面不会太广,因为有技术上的障碍。一般来说规范的期权制度是在上市公司中实行。我国的上市公司毕竟只有一千多家。实行期权的股票来源一般有两个:一个是库存股,或者从市场上回购;另外一种来源是新(增)发股。在美国这种方式比较容易,因为美国的公司法规定股票可以库存,我们的公司法不允许有库存股。股票有多少都要卖光,而且回购之后要注销,不能放在库存里。第二增发股份,美国可以随时发,我们现在增发股份审批起来很麻烦。这是技术障碍。私营企业家政治地位提高

  主持人:十六大中把民营企业家称做一个新阶层,并强调“不能简单地把财产当做判断人们政治上先进与否的标准”,应该怎样看待私营企业主的政治地位?

  陆建华:十六大报告中讲到了新的社会阶层可以发展入党的问题,这是一个很重要的问题。我认为,新生的社会阶层包括很多,比如外企中的打工者、进城务工的农民,过去的阶层划分方法是没有办法来概括这些人的阶层定位的。私营企业家肯定也是一个新阶层。刚刚改革时,这一部分人很少,经济和社会的影响力也很小,我们也以一些陈旧的眼光看待他们,但这些观念已经发生了变化。以十六大为标志,私营企业家政治地位、社会地位有了很大提高。私营企业家阶层正在成为社会发展的一个很重要的力量。(文字整理刘海燕)

2002年11月18日13:05

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