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“应急条例”趁势而至 紧急状态法接踵而来
2003年5月13日14:41   [ 段文 ] 来源:[ 21世纪经济报道 ]

  《突发公共卫生事件应急条例》即将出台,无疑将使我们的公共卫生突发事件处理机制走上法制化轨道。但从解决我国危机管理机制的根本法律角度来看,可能出台一部统一的紧急状态法会更好,那样就不需要再临时出台一个个具体的危机事件应急条例了。

  5月7日,记者从国务院法制办公室了解到,备受各界关注的《突发公共卫生事件应急条例(草案)》(以下简称《条例》)已经于当天提交国务院常务会议讨论,并基本获得首肯。经过对一些具体条文的修订、调整后,国务院将很快通过并正式对全社会发布。“最迟估计不会超过一周就能向社会发布了。”一位参与了该条例起草工作的官员这样告诉记者。

  据记者了解,该《条例》其实早在“5·1”之前就已经完成征求意见稿,当时就准备报国务院常务会议通过,但因为温家宝总理出访泰国曼谷参加中国-东盟领导人关于“非典”问题的特别会议,所以才延后了一周。

  但无论怎样,一部全国性的行政法规从其4月14日正式立项到最后出台用时不超过一个月,这样快捷的立法速度,确实充分体现出“应急”二字。

  速度与质量

  曾参与《条例》研讨工作的北京大学医学部公共卫生学院院长胡永华教授向记者介绍了立法的过程:

  由于“非典”的流行,我国急需建立公共卫生应急机制的问题越发凸现出来,而这也正是很多学者一直在倡导和建议的;4月初,中共中央政治局委员、国务院副总理吴仪到中国疾病预防控制中心调研,就加强疾病预防控制、建立突发公共卫生事件应急处理机制与卫生部官员和疾控中心专家、技术人员座谈;4月14日,卫生部会同国务院法制办正式立项,并组织各方有关专家开始起草《条例》。

  “应该说《条例》制定的整个流程比一般法规用时要短得多,但是,立法的各个环节是完备的。”胡永华告诉记者,整个条例在起草过程中充分听取了各方面专家、人士的建议,也征求了各部委、各省市自治区的意见。要在如此短时间内完成这么大量的工作,各种方法手段都用上了,在京专家官员几乎是不分白天黑夜地加班加点起草商讨立法条文;而外地的学者官员主要通过传真、电子邮件等方式参与了立法起草工作。4月24日晚,《条例》基本完成了起草和征求意见工作。

  胡永华表示他对《条例》是满意的,也希望这部法规能尽快实施,为下一步防治“非典”以及今后强化我国应对突发公共卫生事件的统一领导与指挥,充分发挥各有关部门的职能,最大限度地预防和控制突发公共卫生事件发挥作用。

  不过,胡永华也指出,由于时间仓促,这部法规有些地方还有待今后实践中进一步完善。

  “比如什么是突发公共卫生事件,”胡永华说,“这是一个非常关键的问题,因为只有明确了这个概念,你才能判断一个突发事件是不是公共卫生事件。如果一旦判定是,就应该马上采取行动不然就是违法;反过来,如果不是却贸然行动,那也是违法。同时,还要考虑突发公共卫生事件的程度问题,针对不同程度的公共卫生事件,采取的行动措施肯定也有区别。但目前就这个问题,《条例》规定还是太笼统,划分和定性都不够细。这可能需要今后制定一个《条例》的实施细则来完善。”

  “无论如何,有这样一部法规肯定比没有强。”胡永华最后强调。

  “法贵于行”

  据记者了解,《条例》在起草过程中,借鉴了很多国外的相关立法,同时也参考了大量国内以前的一些法律法规。诸如1989年颁布施行的《传染病防治法》,1990年颁布施行的《戒严法》,1993年发布实施的《核电厂核事故应急管理条例》以及1994年发布实施的《核事故医学应急管理规定》,还有1995年发布实施的《破坏性地震应急条例》等等。

  不过值得注意的是,上述法律法规实施很多年来并不为世人所了解,《传染病防治法》因为这次“非典”才一下被国人所关注,而另外几部法规到目前还几乎是不为大多数人所知的。这个现象引起了一些法学界人士的反思。

  北京大学教授慧聪认为:“起草新的、专门对付突发公共卫生事件应急法规或许是必要的。从目前防治非典的工作来看,如果有了突发公共卫生事件的应急条例,防治工作也许会更加有效。”

  他提出的问题是,1989年颁布的《传染病防治法》已经生效了14年,“非典”是一种传染病,而且已经在全国大多数的地区发生了,已经威胁着公众的生命和健康,影响了正常的经济与社会生活,也给国际社会造成了一定的负面影响。为什么《传染病防治法》及其《实施办法》不能解决呢?现在有关政府部门已经宣布将“非典”列为传染病,简单的程序几分钟就解决了,现成的法律就可以适用了,何必现起草一部行政法规呢?且不说从时间上和时效性上看,可能赶不上防治“非典”了;退后一步考虑,即便是《突发公共卫生事件应急条例》赶时间制定出来了,如果在适用方面出现了《传染病防治法》那样的情形,新制定的法规不是同样不能适用吗?(慧聪有关《传染病防治法》的评论请见今日8版《SARS考验《〈传染病防治法〉》一文)

  对此,胡永华作了解释。他告诉记者,大家首先要消除一个误解,尽管《条例》在防治“非典”的背景下出台,但它绝不是仅仅针对“非典”,而适用所有的公共卫生事件。“所谓公共卫生事件,指的是所有可能严重危害公众生命、健康的重大社会事件,它的范围实际是很广的,包括像重大疫情、严重自然灾害、群体性中毒、核泄漏核污染等等。”这次《条例》的制定是力图以‘非典’防治为契机,建立起一个应对各种突发性公共卫生事件的法律机制。同时,《条例》主要规定突发公共卫生事件发生时政府的协调指导、统一指挥,以及全社会的总动员,这些内容是我们过去所没有的,是对过去条块分割、各自为政的旧体制的一次革新。所以,“这样一个法规的及时制定,是非常必要的。”

  不过,慧聪强调:“从目前防治‘非典’的情况看,不是没有法律,而是法律不适用,或者是我们还没有习惯使用法律,或者法律虽然写得不错,但是在实际操作环节不配套,难以执行。法贵于行,有了法律不等于就有了法治,法治存在于执行。我们现在已经不是无法可依的时代了,而是进入了‘有法必依,执法必严,违法必究’的时代。”

  立法的规矩

  清华大学当代中国研究中心的李教授告诉记者:“立法上有些程序不是可有可无的,比如听证等等。很多东西看起来是无关紧要的,但只有立法时保障各个方面意见、各种声音的充分表达,将来才能保证法律在实施中得到社会的全面尊重和自觉遵守。”

  李表示,他并不是认为一个法律法规出台太快一定会有问题,“慢功也不一定出好活”。但立法毕竟是一件大事,还是要慎重,要有长远考虑。“我们现在转型期是立规矩的时期,越是非常时期越需要按规矩办事,事情越是急迫,我们的反应就越能体现出思维的惯性。”

  “如何在法治的原则下应急?”李告诉记者,“这是一个值得认真思考的大问题。”

  李的看法代表了法学界很多同仁的共识。人民大学一位不愿意透露姓名的学者指出,这次《条例》中规定但凡给公众身体健康造成危害的突发事件,无论是否甲类传染病,都可以由公安机关配合实施隔离;对那些拒不配合的人,也可以采取强制措施。这与《立法法》第8条第5款相违背,因为后者明确规定,限制人身自由的强制措施只能以制定法律的形式加以限制;尽管第9条有但书,在尚未制定法律的情况下,全国人大及其常委会有权通过决定,授权国务院制定行政法规。

  全国人大内务司法委委员、国家行政学院法学部主任应松年教授接受记者采访时表示,因为还没有看到《条例》的具体条文,他无法发表太多意见。不过他认为国务院有权在其职权范围内制定行政法规,至于制定的过程、进度快慢倒不是大问题,“关键要看法规的内容,不能违反宪法和法律。”应松年笑谈道,“其实这次真不错了,一切还都是按法定程序来的,这也是我们的政府越来越重视法律的表现。说到行政权力强化的问题,从世界各国来看,在突发状态下,政府的权力会得到加强,这是应对紧急状态、加强全社会统一协调的需要,只要不违反宪法法律,应该是无可厚非的。”

  《紧急状态法》是否可能

  《突发公共卫生事件应急条例》即将出台,无疑将对我们建立公共卫生突发事件的应急机制,使我们的突发事件处理机制走上法制化轨道发挥重大影响。但它毕竟是一个行政法规,它最终能在多大程度上起到统一全社会的作用,不能不令人担心。

  中国社会科学院法学研究所莫纪宏研究员指出,我国在危机应急机制方面的立法其实并不少,先后制定了核事故应急条例、破坏性地震应急条例等等处理危机事件的行政法规。但目前最大的问题是没有统一的处理各种危机事件的应急制度。《条例》针对非典流行这一危机事件应急采取立法措施,虽然是有必要的,至少是政府法治意识提高的一种表现,有利于防治非典工作的开展。但多少有点临阵磨枪的味道。另外,从解决我国危机管理机制的根本法律问题的角度出发,还是搞一个统一的紧急状态法比较好,那样就不需要再临时出台一个具体的危机事件应急条例了。

  事实上,这个问题也一直是受到社会关注的。就在两个月前十届人大一次会议上,童若春等34名全国人大代表曾经专门提出议案:很多国家都把应对恐怖事件、灾难事件等重大突发事件摆上议事日程,我国也应当如此;为了提高政府及民众的应急处理能力,维护社会稳定,建议制定《紧急状态法》。

  “不过,现在马上制定《紧急状态法》肯定是不现实的。”应松年告诉记者,“所以,在目前抗‘非典’的迫切形势下,快速出台一部行政法规比较可行。至于将来是否以它为基础,就此制定一部统一的《紧急状态法》或类似的法律,关键是要看它的实施情况。”

  全国人大法工委的一位官员告诉记者,在近几届人大的立法规划中都没有把《紧急状态法》列入议事日程,最主要的原因就是因为我们国家已经在1990年颁布实施了《戒严法》。当时在关于《戒严法》的称谓讨论中就有人提出应该叫《紧急状态法》,因为“戒严”不过是针对“紧急状态”采取的手段,但后来考虑到我们的《宪法》中的表述是“戒严”,最终没有叫《紧急状态法》。也正因如此,十几年来,为了避免重复立法,几届人大都没在考虑过《紧急状态法》的问题。

  “不过,现在也许是重新考虑一下这个问题的时候了。”该官员告诉记者,十届全国人大的立法规划目前处于立法议案收集、整理之中,经过进一步讨论、评议后,6月以后应该能正式确定。《紧急状态法》的立项或是《戒严法》的修改能不能位列其中目前还不好估计,但无论如何,这次“非典”带给我们的法律反思是很多的,有些问题必须认真审视了。

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