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农信社改革是农村金融改革先锋 中央没有甩包袱
2003年9月23日15:20   [ 华中炜 何玲 ] 来源:[ 中国经济时报 ]
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  访银监会合作金融机构监管部主任张功平

  呼吁了多年的农村信用社改革,终于在今年取得了实质性的进展。今年8月18日,国务院召开深化农村信用社改革试点工作座谈会,对即将在8个省市开展的试点工作进行了部署。

  受国务院委托,银监会具体负责这次农村信用社改革的组织实施。就这次深化改革的诸多问题,日前记者对具体负责农信社事务的银监会合作部主任张功平进行了专访。

  农信社改革的两大重点

  记者:农村信用社的改革一直是各方面关注的焦点,近年来提出的主要改革模式有哪些?

  张功平:1996年底,农村信用社和中国农业银行脱离行政隶属关系,农村信用社改革进入了一个新的阶段,几年来,农村信用社改革一直没有停止。有关方面也提出过多种改革方案,其中比较有代表性的有以下几种:

  一是自下而上逐级参股组织联社的形式。这是行社脱钩后成立的农村金融体制改革部际协调小组提出的方案,即从县、市、省一直到中央,每级都按合作制原则组建联社。中央领导同志曾经做过一些议论,但最后还是否定了,主要还是担心农村信用社作为地方金融机构,出现风险以后,难以发挥地方的积极性,责任的最终承担者仍然是中央。

  二是将农信社改造成股份制的形式。这是国家体改委成立的专题调研小组提出的方案。主要思想就是否定合作制,把农信社按照股份制形式改造。这个方案呈报给国务院领导之后,也没有得到认可。

  三是组建一家由中国农业银行总行控股的公司,在基层由农业银行和农村信用社联社共同组建。这是国务院专题办公室提出的方案。这个方案提出后,在农村信用社和农业银行系统都进行过讨论,双方对此都不太同意。在南京举行的一次座谈会上,基层信用社的一些同志提出,很多基层农业银行的规模和资产质量都不如农村信用社,这样由农业银行控股是不合适的。这些意见得到了与会中央领导的重视,否定了这一方案。

  记者:这次深化农村信用社改革和以往比起来,有哪些不同点?

  张功平:农村信用社的改革关键是在两个方面:一是构筑一个什么样的产权模式,是合作制还是股份制?还是其他的?另一个就是农村信用社交给谁去管理?谁负责农村信用社的风险?这两大问题一直困扰着农村信用社改革的推进。

  这次出台的改革方案突出的特点,一是在产权模式上,突出了产权多样化和股权多元化,而不是一刀切。在产权形式上,可以是股份制,可以是股份合作制,也可以继续完善合作制。在股权方面迈向多元化,谁都可以投资。这是最大的一个不同点。

  另一个就是谁来管理,谁来负责的问题。这次改革一个突出的不同点就是把农村信用社交由省级政府来进行管理,同时,国家银行监督机构负责监管,农村信用社自主经营、自担风险、自我约束、自我发展。之所以要把农信社交给省级地方政府管理,主要理由是:省级政府的管理能力、认知水平、金融意识上比下面的地方政府高出很多,交给基层地方政府管理最大的弊端,就是容易造成地方行政对金融不恰当的干预。因此,方案明确指出,省级政府不能将对农村信用社的管理权力下放给地(市)、县、乡(镇)。

  社区性地方金融机构含义深刻

  记者:农村信用社改革的一个目标就是办成社区性地方金融机构。这个新提法有哪些深刻含义?

  张功平:社区性地方金融机构,是这次改革对信用社在性质上的一种界定。过去我们一般把农村信用社界定为农村集体金融组织,后来称为合作制的金融机构。现在农村信用社可以是股份制的,可以是股份合作制的,也可以是合作制的,因此“合作制”、“集体”等称谓都涵盖不全。

  社区性指的是一定的范畴和明确的区域,乡、县、地市都可以是社区,社区性金融机构就是在一定范围内组建并为所在社区提供金融服务的金融机构。

  地方金融机构,主要指的是农信社是为地方经济发展服务的,是在这个地方设立的金融机构,是对农信社服务对象、服务区域的界定。为什么没有提“地方性”?主要是因为这种表述容易无结尾地方政府的金融机构。

  中央不是甩包袱,而是帮助地方消化包袱

  记者:在管理体制改革方面,信用社的行业管理将交由地方政府负责。有人认为,这是将巨大的包袱甩给了地方政府。您怎样看?

  张功平:农村信用社交给省级政府管理问题,现在有一种说法是,认为农村信用社是一个大包袱,中央背不动了,甩给地方了。我觉得这个说法不恰当。农信社确实有历史包袱,但形成的原因是多种多样的。农信社不良资产,有一些是由于国家宏观政策的变化造成的,如乡企改制、取缔“五小”等,造成了一部分贷款死滞,还有农村基金会管理整顿等,也造成了一部分的不良贷款。但是很大一部分是在地方经济非良性发展过程中造成的,有些是地方行政干预、行政借款等形成的。我举个例子。就企业转制这一项,这些年来共形成农村信用社不良贷款大约860多亿元;而现在所有的县、乡政府及干部借款400多亿。二者加在一起,就达到1200多亿元,而目前农村信用社总的亏损挂账为1300多亿元。

  为了帮助农村信用社消化解决包袱,这次改革中,国家还拿出资金,解决消化历史包袱大约1500亿元,只剩下50%由地方和农信社自己解决。除了中央给政策,地方还得努力去解决。因此不是把包袱甩给地方,而是中央帮助地方解决历史包袱。

  即使没有其他改革,就是中央扶持这一条,全国绝大部分农村信用社都会自己发展起来。农信社这几年已经发生了很大的改变,每年减亏力度很大。全系统最高时亏损达到220亿元,去年仅有50多亿,即使没有优惠政策,明年全系统的扭亏为盈也会实现。所以,甩包袱的说法是不正确的。

  担心基层政府的干预

  记者:交给省级政府管理,这对他们的管理水平是个巨大的挑战。

  张功平:这个情况是个现实。有些省级政府也在议论,不大愿意承接这件事情,表示没有这样的人员,也没有这方面的经验。

  现在我最担心的是基层的干预。现在很多宣传上有误导,误认为是交给地方基层政府管理,这是不恰当的,我们就是交给省级政府统管,而且不能层层下放管理权。

  在交给省级政府管理问题上,有一个重要原则就是政企分开。省级政府管理,是对信用社宏观上的管理,不是微观管理,去直接指挥其信贷业务。省级政府要按照国家的方针政策,加强对信用社的约束。现在有一些反馈,一些县政府表示:农信社你现在归我管啦,明年再放10万元以上贷款,必须经过我批准。这完全错误理解了这次改革的内容。

  交给省政府管理,既是这次改革的一个重点,也是一个难点。要把握好这个尺度,确实要求各个方面对此有一个清楚的认识。这样对省级政府的管理水平是个巨大挑战:既不能直接干预业务,又要实行管理,还要对出现的问题承担一定责任。而信用社都是在基层地方政府眼皮底下活动,省政府不可能把手直接伸到基层,还必须依靠基层政府了解情况、协助管理,但又不能让它直接干预。 我担心县级政府,认知水平不够,容易对基层县联社产生影响。

  现在看来,试点方案推出后大多数地方还是比较积极的,特别是看到国家的优惠政策后。全国30个省市,有21个省市申请参加试点。一些省市的观念也发生了很大的变化,认识非常到位。如山东省就表示,通过这次试点,不仅要利用好政策,而且要给信用社创造一个良好的发展环境。对地方政府欠信用社贷款的,一律要求清还。

  农村商业银行不限制外资进入

  记者:改革方案提出,在发达地区将组建农村商业银行。在设立农村商业银行时,对于入股自然人和法人的股东面、出资比例有无限制?外资银行、股份制商业银行的进入有无限制?

  张功平:农村商业银行的股东分为两部分:自然人和法人。对法人股东,我们提倡入大股,但最高不能超过总股本金的10%。根据过去经验,单纯由少数股东进行控股,最后会将银行变成为少数股东服务的金融机构。为避免这个问题,我们在农商行组建的问题上,要求股权不能过分集中,只是相对集中,即不能超过10%。当然,这个数字是否合理可以探讨,但绝对不能让单独的一两家企业控股。这是金融企业和其他工商企业根本不同的地方所在。

  自然人的入股资金也有一定的限额。各地可以根据本地经济发展实际进行灵活掌握,让入股人的面不要太小。目前有的地方不超过0.5%,有的是1%,有的更低,目的就是尽量让参股人更多一些。有少部分是大股东,还有更大面积的小股东参与进去,可能是更好的一种选择。

  至于外资银行、股份制商业银行的进入,目前没有限制它不可以进。在当地办的企业,愿意进就可以进,满足上述条件就可以了。下一步肯定会有进入的,我们按照国民待遇对待。

  记者:您刚才提到要让股东面大一些,这是否会造成股东面太分散,股东对于信用社的经营无力关心的局面,难以有效解决所有者缺位问题?从而会影响公司治理结构的运行效果?

  张功平:农商行与其他商业银行有所不同,自然人股东较多,主要原因就是它是在原来的农村信用社基础上产生的。原来农村信用社社员较多,如果现在平白无故把人家清理出去,大家就会提出质疑:我们组织的信用社好好的,为什么不让我们参加?因此,让更多自然人参加,就避免了新的改革把原来的东西冲击太厉害。

  自然人面比较大,确实造成了某种程度的分散。但是大的法人股在金融企业中占有比较大的股份,这是主要方面。他们要对商业银行起一定的管理、参与和监督作用。目前江苏成立的三家农村商业银行,股东的监督作用还不是太理想,改革前的组织管理人员还在起主要作用,这和整个社会的金融环境、认知水平关系很大。一些人还没意识到我是大股东,我应该参与管理,管理情况怎么样我应该发表意见。这是过渡期,需要一个过程,不可能一下子达到参股的人都要参与管理那样的效果,这是不现实的。现在做的主要是创造条件和机会让股东参与管理。

  农村合作银行适合部分地区实际情况

  记者:农村合作银行是一种大胆的创新。但有声音认为,农村合作银行前景不明。不管是在明晰产权关系、明确经营责任上,还是在充实资本、完善监督上,都存在许多无法解决的难题。这种担心有必要吗?

  张功平农村合作银行是这次改革中大家议论最多的地方。在进行企业改革时,曾经出现过股份合作制这种模式。其概念就是一部分是合作制,一部分是股份制。西方就有这种模式。在德国与法国,在最上层的商业银行和基层的信用合作社之间,就存在股份合作银行,由基层信用合作组织和当地企业对其参股。

  为什么要设立农村合作银行?主要是因为合作制需要向股份制学习一些先进的东西。我们规定:原来参资入股的农民,继续保持股东的权利,成为现在的“资格股”,他们参加合作银行的目的主要是为了取得服务的资格。这群人共同联合起来,选出自己的代表参与对银行进行管理。另一部分是“投资股”,主要是参与分红和经营管理,取得相应回报。前者是按照一人一票的原则,来参与这个股份合作制的金融机构;后者则按照股权的大小来决定在金融机构中的决策权和决定权。

  很多人认为这样的股份合作制“非驴非马”,但谁知道呢?骡子也可能更好。好坏现在不能下结论,只有通过一段时间实践再看。根据目前认识水平,这种模式还是能够符合一些地区实际情况的。比如浙江省就提出都要搞农村合作银行,而实际上该省是符合建商业银行条件最多的。按照我们目前的计算,全国符合商业银行条件的不超过60家,浙江就占到了32家。当地的意见是:信用社还得为当地经济服务,不能跑到外面去和人家竞争去,商业银行要求利益最大化,愿意去哪去哪服务,而股份合作制银行要为当地经济发展尽一定职责,有一定的约束和要求。农村合作银行主要为资格股股东服务,但在管理上吸收了股份制的经验。合作银行要为当地经济服务,对于其提供农业贷款有明确的规定。

  省联社完全能承担行业管理职能

  记者:成立的省级联社的组织形式应该是怎样的?如果是县级联社出股组成,那么各家县级联社应该是省联社的股东。这样的省联社是否能承担行业管理的职能,人们会有担心。

  张功平:现在看来,省联社是大部分地区采取的行业管理形式。由下而上参股,由上而下管理,这种模式不是咱们的创造,很多地方都有这种管理模式,如德国、法国、加拿大等,已经比较成熟了。各股东、参资者,对于上一级组织有一定的监督职能。你服务好了,就赞成你;服务不好,就不选你。但是平常下面的信用合作组织不按规则办事,上级就会对他进行检查、监督。

  西部地区完善合作制能更好满足农民需求

  记者:产权制度改革是农村信用社改革要解决的重要问题之一。我们注意到,方案提出在一些较困难的地区,进一步完善合作制。具体说来是怎样操作?

  张功平:这是根据我国的实际情况而定的。在沿海发达区域,城乡之间的差别已经很小,农业的概念已经发生那很大的变化,基本不存在解决农民基本生活需要的问题,更多的需要是发展、致富。因此在这些地区,大多数都可以去搞商业银行。

  在经济不太发达地区,农民的中心任务就是逐步达到小康,有的是解决温饱问题。这些地方还处在经济发展比较落后的阶段,迫切需要金融机构适当提供资金,解决简单再生产的问题。由于经济发展水平低,资金来源比较少,当地农民相互之间通过信用社这种方式搞一些资金的融通,是能够适应当地经济发展需求的。发达地方应该有发达的金融机构,不发达的地方应该向实用的金融模式努力。特别是西部地区,由于没有经过大办乡镇企业的阶段,虽然资产规模较小,但质量一般较好,能满足农民的需求。

  当然,合作制的中心要求是“一人一票”。由农民投资入股,为农民进行服务,由农民参与管理,这是合作制的根本要求。目前距离这个标准目前还有点远。但维持一个阶段的合作制,还是有助于他们发展的。当然随着整体的经济发展,可以采取其他形式,这是完全可行的。

  信用社改革在整个农村金融改革中先行一步

  记者:农村信用社改革的一个目标就是成为农村金融主力军。但许多人认为,农信社改革应该全盘考虑,比如农发行、邮政储蓄等应该进行配套改革,而不宜单兵深入。银监会在这方面是怎样考虑的?

  张功平:农村信用社改革是整个农村金融改革的重要组成部分,是先行一步的改革。这是因为农村信用社已经迫在眉睫,而且已经议论多年,现在各方面比较成熟。先行一步并不表示整个农村金融改革就是农村信用社改革。农村金融改革是个综合性的问题,是个配套性工程,它起码涉及到这些问题:农发行如何发挥更大作用;农业银行这一农村机构最多,面最广的商业银行机构,如何在农村发挥作用;还有农村保险问题,包括生产保险和金融保险问题,目前基本没有,这个问题不解决,农村金融就不可能做到可持续性的发展。

  整个农村金融体制改革现在已经提到日程,各方面的准备工作正在展开,由中国人民银行牵头,有关部委参加的农村金融体制改革小组正在着手做。在一个整体框架内,哪一块成熟了,就会进行改革,而不会等到大家都成熟了再改。总的来说,农村金融体制改革是很大的一篇文章,这篇文章需要解决金融机构本身的问题,也要解决社会各方面的问题,单靠金融体制改革不能解决所有的农村问题。

  

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