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积极的财政政策要淡出?
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[ 李晓昌 ] 机构:[ 长江证券 ]
  

  今年是我国实行扩张性的“积极财政政策”的第五年。1998年,为应对亚洲金融危机对我国经济的挑战,我国政府在坚持“人民币不贬值”的汇率政策下,提出了实施“积极的财政政策”的主张。积极财政政策的主要内容就是通过发行国债,支持重大的基础设施建设,以此来拉动经济增长。1998年积极财政政策实施当年就增发国债1000亿元,国债投资带动了万亿元的基础设施投资,由此拉动GDP增长率2.5个百分点。在1999年至2001年,每年增发国债都在500亿元以上,积极的财政政策对我国近年的宏观经济的保持7%以上的增长发挥了决定性的作用。

  财政部长项怀诚在4月16日国务院新闻办的记者会上宣示中国财政政策要“淡出”。他当时表示,中央政府财政出现“收入增长太低、支出增长太快”的严峻情况,积极财政政策在今年实行第五年后必须“逐步淡出”。近日,中国财政部长项怀诚在第35届亚洲发展银行理事会年会的“中国日”研讨会上,发表有关中国的财政政策讲话。他说,中国政府将实行“适当的”财政政策。“适当的”当然不等于过去所强调的“积极的”。财政部长的讲话反映了我国财政政策的重大转变。由此引发了一系列的问题:为什么积极的财政政策要“淡出”?“积极的财政政策”淡出对我国宏观经济的未来发展会有什么影响?积极的财政政策淡出后,我国的国债市场将如何发展?这些都是值得我们认真思考的问题。

  众所周知,宏观经济政策通常包括财政政策和货币政策两大部分。自1998年以来,我国的宏观经济政策组合是“积极的财政政策和稳健的货币政策”。这一宏观经济政策组合在实质上是扩张性的宏观经济政策。在目前通货紧缩依然严峻的形势下,扩张性的宏观经济政策有改变的必要吗?下面我们先来看看理论界对此的几种观点。

  观点一:非常重大的转变。中国社会科学院经济研究所宏观经济室主任袁钢明认为,项怀诚的谈话反映,政策出现“非常重大的转变”,是“180度的转变”。“这是官方第一次明白无误的透露收支不平衡。它说明了政府财政状况的严峻。”在4月16日之前,学者和企业家如果发表与“积极财政政策”相反的观点,是要受到官方批判的。项怀诚的“淡出”说发表后,错愕的新闻媒体一时之间有点反应不过来。一直到最近,大众媒体才显著报道呼应“淡出”的声音。《北京青年报》甚至发表了中国(深圳)综合研究院的刘宪法的“吃鸦片”比喻。刘宪法说:“中国若继续执行积极财政政策,就像吃鸦片似的,会对积极财政政策产生依赖,过分依赖会造成国家债务负担过重。”

  观点二:应该继续实施积极的财政政策。尽管一年来认为积极财政政策“应该退出”和主张“应该继续”的两方专家在幕后争论不休,但是,前些时候,官方的主流观点仍然一致认为,只要经济还没回升、国有企业还没彻底转好,积极财政政策就要继续实行下去。在3月间的“两会”期间,“加大财政力度,拉动经济发展”是压倒性的声音。人们普遍的感觉是:这是一项具有“战略性”的“长期化”政策,不能只当景气对策搞三五年,而要作为长期发展战略,比如,搞南水北调、西气东输、西电东送等等需要十年甚至几十年来完成的大工程。正是在这个背景下,3月底,国务院发展研究中心市场经济研究所副所长陈淮也发表文章指出,财政政策“正在向中长期的战略性财政政策转变”。在4月初,还有人说,中国“应该实行200年的财政扩张政策”。

  但是,项怀诚的讲话显然让大家都措手不及。事实是严酷的:政府没有收到那么多的钱(税),不能再“花钱似流水”。从1998年以后,中央政府每年都新增财政收入达千亿元人民币,让人麻木得完全没有料到今年第一季度财政收入增幅会突然跌得那么厉害:收入增长仅3.4%,支出却剧增了23.9%。为什么收入增幅突然大缩而支出却大增?有专家指出,前四年税收猛增有其临时性和特殊原因,首先,是打击走私和石油价格上涨,给一些国有企业带来丰厚利润;其次,是中央和地方财政要实行新的划分制度,即从2002年开始,各地方所得税超过“基数”的部分要与中央分享。“基数”是什么?就是2001年地方的所得税总额。于是,各地方政府赶在2001年拼命增收所得税,务必把“基数”抬高,形成了当年全国所得税“增长迅猛”。今年呢?反正超过“基数”就要被中央“瓜分”,地方政府就不再那么拼命了。而中国“入世”,进口关税减少、增值税退低,更是跟所得税增幅大减撞到了一起。与财政收入增幅下降相对应的却是政府支出规模扩大,成为目前窘境的肇因之一。袁钢明认为,前两年,国债资金一下子增加太多,出现“用不出去”的情形,使政府以为项目不够,于是,今年又新增许多大项目、“跨世纪”项目,投资增长创历年所未见的高速。“结果,中国出现了高速公路过多,企业却借不到钱的矛盾现象。”项怀诚说今年还必须继续实行积极财政政策,因为前几年“挖了坑,要种树,必须把树种下”。袁钢明说:“正是许多新坑,使财政开支大幅上升。”反对把积极财政政策作为“长期战略”的学者认为,用财政来投入于基础设施建设、农村建设、国有企业技术改造和社会保障,摊子铺得太大,而且,“妨碍市场化改革进程,淡化市场机制的作用”。社科院财贸所的马栓友说形容这是出现计划经济“体制性复归”。著名经济学家吴敬琏曾指出,财政投资一般不赢利,或者投资回收期很长,因此要靠加税来还债,而税的增加对民间投资却有抑制作用,时间越长,越会有消极作用。事实上,在税收增幅出现警讯的时候,国债也开始进入了第五年的还债期,必须用新债还旧债。国债支撑积极财政政策的力量也减弱了。有的媒体已在讨论中国政府可能要在国际市场发行国债。专家认为,这反映了国内发债的难度越来越大。主张积极财政政策尽快退出的袁钢明说:“中国其实是税源很少、税收很困难的国家,而且,是还处于发展和转型阶段的国家,应该实行轻徭薄赋政策,激发民间投资的活力。”

  实施五年的积极财政政策转变为适当的财政政策,应当有积极的作用。宏观经济学有所谓的政府投资的“挤出效应”,这是基于市场经济条件下的。我国的市场经济虽未完全建立,但“挤出效应”在这几年还是显著存在的。近年,我国的民间投资一直是增长乏力,对我国的经济增长未能发挥应有的作用。积极的财政政策淡出后,政府的当务之急就是如何刺激民间投资的增长,进而发挥非基础设施经济对宏观经济增长的积极推动作用。

  国债市场是整体金融市场的一个核心内容,其主要意义在于,发达的国债市场能够形成一个金融市场定价的标准——无风险利率;以及宏观货币政策的公开市场业务的操作工具。一个发达的国债市场,是建立在国债的持续稳定的发行的基础上的。这几年国债市场的发展,不能不说是得益于积极财政政策之下的国债大规模发行。如果国债的发行规模随着国债赤字规模的下降而逐步减少,那么对于国债市场的影响将的致命的——有可能使国债市场成为一个有价无市的市场,最终导致市场的消亡。因此,未来如何在财政赤字规模减少的情况下,保持国债发行的一定的规模,是值得我们认真思考的课题。美国国债市场实际上就是一个很好的例证。近年美国成功实现了财政收支的平衡,并保持了一定的盈余,同时美国的国债仍然保持了一定的发行规模。赤字国债在这种情况下,已经转变为非赤字国债。

  积极的财政政策淡出,将影响我国的国债发行规模。虽然短期内赤字未必会消除,但赤字的大幅下降是无疑的,这必将导致国债发行规模的发幅度下降。因此,从发挥国债市场的功能出发,我国也应当发行一定数量的非赤字国债。这对于我国金融市场的发展将具有很重要的意义。

2002年5月16日09:14

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