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从电力反垄断到电力监管
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[ 马克 ] 来源:[ 南方周末 ]
  “改革的初衷我们不怀疑,可如果决策程序更科学、透明度更高些、讨论得更充分些,改革就能做得更好,比如电信就可以不用折腾两次。”

  4月12日,电力体制改革方案公布第二天,本报邀请政府管制研究领域的佼佼者——中国社科院工经所余晖副研究员和国务院体改办研究所研究员高世楫博士———就几年来垄断行业的改革和监管体系的再造展开了一场对话电力体制改革:现在还不是终点

  记者:电力体制改革一波三折,4月11日国家计委终于公布了最后方案,二位能否评论一下这个方案?

  高世楫:从公布的方案看,发电这一块大部分已经从国家电力公司分拆出来了。电网部分,南方电网公司和国家电网公司都是计划单列单位,而且国家电网公司还是一个控股公司,控股区域性的电网公司。今后,如果区域电网内部能够统一调配,至少可以打破目前问题比较突出的省际壁垒。比如南方电网公司,把广西、云南、贵州的电网放进来,以期形成一个区域性的电力市场,这已经是一个很大的进步。长远看,区域内电力市场充分发育后,区域间可以通过必要的电量交换实现电力的调节,做到真正的全国联网。所以,在第一阶段结构性分拆结束后,今后的问题是怎样建立有效的市场竞争和实施有效的监督管理。

  余晖:国外的电力体制改革,基本上发、输、配、售四个环节都要分开,同时建立一个电力交易市场,再由中立的监管机构监督交易规则和电价。我国的情况,独立的电厂一直存在,这次把国家电力公司的电厂剥离出来,对形成有效竞争是一个新的推动。问题在于,电网这一块仍然是垄断的,输电和配电不分拆出来,竞争格局还是没法形成。

  记者:中央地方内资外资的电厂已经很多,而且将来要“竞价上网”,对用电方来说,谁的电价便宜我就买谁的,怎么会形不成竞争呢?

  余晖:不管有多少发电厂,它们都不是直接面对消费者的,电厂只能把电卖给国家电网公司,消费者用电也只能去国家电网公司买。如果供电者只有一个,通过发电厂的竞争使消费者用到更便宜的电,这个假说就很难成立。因此将来还需要进一步把输配电这一块分拆出来,建立一个独立的电力交易市场。

  记者:你的意思,国电公司仍然掌握着输配售三个环节,而它又不可能对所有的发电厂都一视同仁,特别是不能对非国有的发电厂一视同仁,因此就算甲电厂上网时的电价比乙电厂低,但卖给最终用户的价格却可能比乙电厂高。

  余晖:完全有可能,前两年就有这样的事情:上网电价一毛钱,卖给消费者却是四毛钱。

  高世楫:单一购电模式的确有一定的弊端。但是,它也有合理的地方,就是好操作。如果现在就一步到位把发、输、配、售都分开,同时实现大用户的单独购电,相关的制度和技术支持都不完善,技术上存在很多障碍。首先是没有一个合理、完善的定价机制。其次现在很多电厂是电力短缺时建的,当时政府承诺了较高的购电价格,现在部分地区出现了电力过剩,这为处理搁置成本、解决历史遗留问题带来了诸多困难。垄断行业改革的经验教训

  记者:电信、民航、电力,几个垄断行业的改革方案都公布了,我注意到一个现象,就是这三个行业的改革最初都是由行业主管部门主导的,但最后主导权都转到了综合性部委手中,主要是国家计委,当然国务院体改办也起了重要作用,那么,改革主导权易位的含义是什么呢?

  余晖:这些垄断企业过去都是由行业部门直接管理的,长期以来形成了政企同盟,有固化既得利益的内在冲动,继续由行业主管部门来主持改革,政企不分的惯性会促使他们出台有利于垄断企业的政策。

  高世楫:这是一个角度,另外一个角度,这说明改革的难度加大了,而政府在处理重大改革时也逐渐趋于成熟,能够超越局部利益,从改革大局出发重新设计利益格局。

  余晖:只是在国有经济的范围内重新设计了利益格局,但是国有经济相对于整个国民经济仍然是局部,我们看到这几个行业的垄断企业虽然拆分或者重组了,但就行业而言基本上还是国有资本一统天下,向民间资本的开放至今没有实质性的进展。因此,在微观基础不变的前提下,这几个行业要形成真正有效的市场竞争格局,路还很长。

  记者:对内开放程度太低,这算是改革的一个教训,还能作些别的总结吗?无论经验还是教训。

  余晖:改革的初衷我们不怀疑,可如果决策程序更科学、透明度更高些、讨论得更充分些,改革就能做得更好,比如电信就可以不用折腾两次。我一直不明白决策者为什么不鼓励数网竞争的模式,中国明明已经具备了数网竞争的基础。我再举个例子,国有股减持,刚开始也是内部操作,后来公开向社会征求减持方案,这不是很好的做法吗?结果征集到很多好方案,并且许多好方案的提出者恰恰不是大专家而是名不见经传的人。

  高世楫:我非常同意这个判断,但是我可能没那么性急,因为你得考虑国情,做事的依据不是最优方案,而是可行性方案。事实上,通过引入新的市场主体和分拆垄断企业,我们已经向最终目标前进了一步。如果谈教训,突出的一点是政府职能的转换没有同步跟进,监管理念和监管手段没有同步跟进,这使得引入竞争的目标特别是在早期没有完全实现,最后我们付出了很高的成本。比如民航,竞争已经相当激烈,我们本该充分利用市场配置资源的力量实现民航业的兼并重组,可实际上却采取价格管制的办法让该死的死不了该活的活不好,以至于现在还需要用行政手段捏合几个集团。

  在电力行业,国家电力公司成立后的几年,监管都是缺位的,结果导致了资源配置极端的低效率,这也是政府职能转换不到位的表现。在国外,有消费者权益保护协会,有专门的反垄断机构惩处垄断行为,还有法院的独立裁决等等,我国目前还不存在这一套维持公平竞争的支持性制度,或者说这套制度还在萌芽阶段,因此现阶段建立公正独立的监管机构尤其迫切。监管的建立与政府换位同步

  记者:本届政府刚成立的时候就提出了反垄断和引入竞争的政策目标,但好像是从去年才开始重视监管问题,此前监管概念甚至都不是很普及,这是不是总结前几年的教训,特别是电力监管缺位的教训的结果?

  余晖:电力是比较突出,其他领域也存在这种情况,比如电信业的互联互通就一直没解决,还有价格和服务质量问题,资费高、服务差,民怨沸腾。

  2001年以前,政府职能、监管职能和企业职能是三位一体的,比如信息产业部负责产业政策,还要管理国有企业,还要对电信市场进行监管。直到去年,我们才意识到监管是一种独立的职能,从功能到机构都应当独立。

  高世楫:高层的监管理念是我们现在面临的最大问题,监管其实一直都是存在的,但是过去的监管跟我们现在讲的监管完全是两码事。过去,行业部门制定规则,解释规则,执行规则,而且没有人对它进行监督,几个垄断行业的被监管者和监管者是你中有我、我中有你的国有企业和政府部门。

  余晖:这是一种不平等的监管,对直属的垄断企业是一种标准,对国有企业是一种标准,对其他市场主体又是一种标准。本届政府提出打破垄断、引入竞争,但打破垄断引入竞争以后怎样来管理这个行业呢?采取原来的办法肯定不行,这时候监管概念开始受到重视,有的部门去年一整年都在仔细研究监管问题。

  高世楫:一个竞争性市场的市场秩序怎样维护,对政府而言是一个崭新的问题。什么是监管?就是基于规则的管理,说白了就是依据大家共同制定共同接受的规则来维护市场秩序,监管机构就是一个公正独立的裁判员。基于规则的监管是走向法治经济的重要内容。

  中国最早的独立监管部门是证监会,但是从2000年新一届证监会领导班子开始,证监会才开始回归监管机构的本义,从维护市场规则出发,此前的证监会不是监管委员会而是政策委员会和审批委员会。

  余晖:所以中国从2000年才开始有监管的需求。2001年,因为垄断行业的改革被提到突出的位置,一些综合性的政府部门,比如国务院体改办明确提出要研究打破行业垄断以后的监管问题。

  记者:市场化的改革导致多元化市场主体的出现,市场主体增加引发了竞争和对公平竞争的要求,这又依赖于基于市场规则的公平公正的监管。

  余晖:与中国市场化改革的进程、与中国加入世贸组织的进程,与政府职能转换的进程是一致的。

  记者:监管理念的问题应该已经解决了吧?

  高世楫:正在慢慢地往前走,因为现代监管的本质还是一个法治,是基于规则的管理,这个观念是可以接受的。但是也存在倒退回去的可能性,如果建立新监管机构的时候没有在理念上、职权范围上、制约机制上有所突破的话,新的监管机构可能成为新的阻碍市场发育的“婆婆”。电力监管委员会:未来五年的蓝本?

  记者:有了反垄断的实践,有了这两年的理论研究,有了证监会的经验,新成立的电力监管委员会管理应该比较到位。

  高世楫:成立国家电力监管委员会对引入竞争后的电力行业进行监管,这是一个非常重大的制度突破,现在的监管委员会跟过去的电力部、能源部有很大区别。它是一个直属于国务院的事业单位,而不是管理电力行业的政府部门。功能上的不同,我们刚才已经分析了,最主要的,它的职责是基于规则的公正执法。

  余晖:是证监会的模式。因为是事业单位,所以可以突破编制的限制建立一支知识结构比较完善的队伍,包括技术、会计、统计、法律等各方面。如果放在行政编制里面,它就没有办法雇用想要的人。但是我最关心的是监管权能不能集中,比如说价格的监管权。

  高世楫:现在还不知道监管权最后怎么分配。但是监管目标是确定的,就是打破垄断,引入竞争,提高资源配置的效率,从长远来看就是降低电价,保护消费者利益。

  余晖:监管权无非就是四大块:市场准入、定价政策、竞争政策或反垄断以及普遍服务政策,对监管机构而言,至少应当集中四大功能,否则执法效率难以保证。

  记者:电力监管委员会已经开始运作了吗?

  余晖:正在谈判,明年政府换届的时候要完成权力分配。还有不到一年时间,电监会能有多少权力现在还不确定,如果合理的权力都能拿到,你就可以说这是一个制度创新或者突破。这一点很重要,一下子管五年时间。

  记者:现在电监会可以确定的权力是什么?

  余晖:市场准入可以确定,由电监会来发许可证,计委不可能发许可证,然后反垄断、维持市场竞争这一块也基本上可以确定,不能确定的是价格和普遍服务这两块。

  高世楫:这些都是我们的猜测,如果决策层能有充分的考虑,定义更准确,理念更清晰,电监会运作起来就会更有效。

  记者:就是说电监会发挥作用得等到下届政府了?

  余晖:这是肯定的,现在总的框架还没搭起来,职能也还不明确。

  记者:最初我们讨论了三个行业的改革主导权问题,计委最终都起到了决定性的作用,我们又谈到独立监管机构必须在监管权上相对集中,但现在最关键的两个监管权:市场准入权和价格管制权都在计委手中,那么计委和监管机构的关系怎样理顺?如果没有这两个核心的权力,电监会不成一只跛脚鸭了吗?

  高世楫:这些年来政府的机构在变,职能也在变,就是想逐步跟市场经济结合,下届政府如果要调整机构,它所面临的大环境和本届政府四年前机构改革时完全不一样,因为我们已经加入世贸组织了,外部约束使我们已经在调整政府职能,也许在解读清楚新环境对政府职能的需求以后,我们的政府职能会作更大的调整。

  比如电力行业的投资准入会随国家投融资体制改革的推进同步放开,比如价格管制,国家计委价格司会举行更广泛的价格听证会,监管委员会至少可以根据国家的价格政策对电力行业的价格进行监管,也就是说,政府政策部门确定定价机制后,由监管委员会负责实施。

  余晖:国家计委的权力现在是越来越模糊,按规划,它是一个超然的制定国民经济发展计划的综合性部门,但是现在宏观调控、微观管理、投资、价格,它的职能越来越多。问题是它怎么可能胜任如此多的职责?比如价格,电力、电信,技术极复杂、专业性极强,国家计委价格司就那么些人,他们怎么去定价?怎么去监管?其实,在监管改革实施之前,这些问题就应该通过正式的立法程序确定下来。

  高世楫:从整个制度变革的角度来讲,新的监管机构成立要通过法律来授权,但国情决定了立法肯定要滞后,毕竟我们国家法治基础还相当薄弱。但是立法的事后追认也是有效的,比如证券法拖了很久才出台,但是出台之后马上就使公司上市由审批制变成核准制了,同样很有效,这就是中国的国情。

  记者:现阶段,通过立法机构主导改革是不现实的,只能通过行政机构来主导改革。

  余晖:这使改革的目标和达到的效果都打了很大的折扣。

  记者:除了电力监管委员会,其他几个行业是否也准备成立监管机构?电信业的改革是最早开始的,但是电信监管机构还没影子。

  高世楫:我们希望电信业尽早成立监管机构,因为这个行业最需要独立、公正、专业化的监管机构。

  记者:银行、交通、能源这些行业早晚也需要独立的监管机构,如果电力监管委员会能够趟出一条路来,以后我们就能够少走很多弯路。

  高世楫:电力改革方案公布的内容非常有限,不确定的因素还有很多。常识上,一个政策出台前越是广泛讨论,出台后越是家喻户晓,就越容易贯彻实施。政府其实应该对改革的内容、目标以及监管委员会未来的职能、定位,至少给一个方向性的说明,好让投资者对未来的政策走向有一个把握,让所有的利益相关者形成一个稳定的预期。

  遗憾的是,这几个行业的改革方案出台后,政府都没有及时抓住机会,通过有效的方式向投资者、企业、消费者以及学者和国际机构传达政府改革的动机和长期意图。

2002年4月27日14:27

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