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戴园晨:对财政赤字是非好坏的评价
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机构:[ 中国社科院经济所 ]
  我国在1998年前便已出现通缩迹象,1998年亚洲金融危机爆发后加剧了这种势头,我国政府应对危机,实施了积极财政政策。所谓积极财政政策实际上也就是利用财政赤字的扩张性财政政策。这在我国财政理论发展和财政政策实践上,都是重大的转折。

  新中国建国后,奉行财政预算收支平衡的原则。从1951-1978年的28年间,仅有10个年份出现财政赤字,赤字数额比较小,一般在2-20亿元之间,只有大跃进和三年灾害期间赤字数额较大,1960年赤字最大,是81.8亿元。自1978年改革开放以来,由于中国分配制度,分配政策发生重大变化,除了1985年外,年年有财政赤字。改革开放之前发生财政赤字,主要是中央政府追求高的经济增长速度,安排的建设规模过于庞大,财政支出脱离实际可能形成赤字。改革开放之后发生财政赤字,则是经济体制改革的推进,国民收入分配向单位和个人倾斜,财政收入占国民收入的比例下降,中央财政收入占国家财政收入比例也持续下降;然而在财权分散时事权并未同步下放和减少,政府职能转变的滞后以及财政收支结构未能适应经济形势转变而同步转变,财政支出有增无减,其结果是财政捉襟见肘,虽然一直强调财政收支安排适度从紧却难以实现收支平衡。不过,那时候虽有财政赤字而在数量上无论是绝对量还是赤字占财政收入的比重,以及财政赤字占GDP的比重与多数市场经济国家相比都是比较小的。这也就是说对赤字是控制得比较紧的。虽然年年有赤字,但并非主动实行赤字财政政策,而是经济体制改革过程中收入分配转变快与政府职能转变慢,彼此不够协调而形成的被动无奈的结果。

  所谓1998年以后发生重大转折,正是从被动无奈有财政赤字,转变为主动利用财政赤字。财政赤字在1982年,为17.65亿元,虽有赤字,为数不大。到1997年时财政赤字为582亿元,而到2002时财政赤字达到3098亿元。如此大幅度地增强财政赤字力度,其目的是应对紧缩压力,弥补社会总需求不足的缺口,在有可能出现经济下滑威胁时刺激经济,保持一定的经济增长速度。

  对于不同的社会制度下的财政赤字,或者同一社会制度在不同历史发展时期的财政赤字,都会形成不同的判断。其中,最主要的判断的评价尺度是财政赤字和经济发展的关系。

  国家应该不应该以财政赤字来满足其支出的需要?一般认为,国家在面临战争等非常情况的时候,国家应该运用赤字手段。但在和平建设时期,存在“是”和“非”两种不同的看法。是和非的问题,实质上是好不好的问题。“好”还是“不好”,这是一种价值判断。价值判断是由政治、经济、文化、道德等多种因素影响下形成的,因此对于不同的社会制度下的财政赤字,或者同一社会制度在不同历史发展时期的财政赤字,都会形成不同的判断。其中,最主要的判断的评价尺度是财政赤字和经济发展的关系。

  财政赤字究竟是促进经济发展还是阻碍经济发展,国内理论界对此大致有三种主要观点:一是赤字有害论,认为财政赤字必然损害经济发展;二是赤字无害论,认为财政赤字只会促进经济发展,无论如何都不会影响经济增长;三是适度财政赤字论,认为财政赤字是否影响经济发展,关键要看财政赤字的规模,不能绝对地说赤字有害或赤字无害。在1998年之前,理论主流是赤字有害论。探究它的原因,又和财政赤字会不会造成国民收入超分配相联系。

  财政赤字会造成国民收入的超分配,是指我国在传统计划经济条件下,社会扩大再生产的权力和职工工资高低都由国家直接控制,财政收支的绝对界限接近于社会剩余产品价值,那时候财政不能打赤字预算,一旦财政出现支出大于收入的赤字,便意味着原来安排的国民收入在政府部门和个人部门之间的已经作出平衡的分配后政府部门又另外增加一块支出;然而当时城乡居民的收入水平很低,并无余钱可供储蓄。政府增加的这一块支出没有相应的资金来源,这意味着国民收入分配过了头。出现了超分配,造成了不平衡。这会给当时的短缺经济增添很多麻烦,在价格不能变动情况下会加剧短缺,给经济运行造成紊乱,导致城乡居民生活水平下降。改革开放以后,开始了从传统计划经济到市场经济的过渡,可是在普遍的投资饥渴下,社会总需求过旺,在已经安排的国民收入分配计划之外再扩大财政赤字,便会加剧求大于供的矛盾,在价格已经放开的情况下便会刺激物价上升,形成通货膨胀。那时候得出财政赤字有害的价值判断,是实践的总结。然而,随着改革的推进,国民收入分配向个人部门倾斜,城乡居民收入快速提高,余钱日多,储蓄存款日长夜大,政府的财政赤字不一定会引起国民收入的超分配,财政赤字也并非必定有害了。

  财政赤字的弥补方式有三种:动用历年财政结余、借债(包括内债和外债)、向银行透支。而财政向银行透支的弥补又有三种方式:压缩一般性贷款、增发货币(铸币税)、过量增发贷币(通胀税)。我国没有财政结余可供动用,而从1994年起已不允许财政向银行透支,因此,如今我国发生财政赤字全靠增发国债弥补。财政赤字也就成为增发国债的同义词。这样,从现象上看,财政赤字表现为国家的财政收入不足以弥补国家财政支出的差额,但如果深入分析,就会发现财政赤字是国家为实现宏观目标,依靠国家政权信用进行国家宏观调控的表现。从这个角度,国家为经济发展、社会稳定、国家安全等目标,依靠国家坚实与稳定的国家信用调整和干预经济,是国家在经济中加强作用的一个表现。

  中国民间常说,“冷在风上,穷在债上”。这是就家庭经济而言的。但国家举债与家庭举债不一样,因为国家向全体国内公民举债,等于公民自己欠自己的债。从整个社会来说,国债的借入或者归还,都不会改变国民收入分配的总量。有人认为国家公债是国民收入的超额分配,是寅吃卯粮,国债的累积会成为社会的沉重负担,这是把国债这种国家信用的性质误解了。因为从整个社会看,内债不会影响一个国家的社会财富总量和国民收入分配总量。但这是从国民收入或者国民财富的总量上来说的。至于从部门和个人的角度看,发债还是造成了社会各部门收入的变化和利益关系的变化,不过那不是国民收入出现超分配而是国民收入如何通过国家信用再分配的问题。

  财政赤字的“是”、“非”、“好”、“坏”,还要看宏观经济状况,只有在社会总需求小于社会总供给的状况下,财政赤字才属于“是”和“好”。

  财政赤字是进行宏观调控的手段,财政赤字的“是”、“非”、“好”、“坏”,还要看宏观经济状况,只有在社会总需求小于社会总供给的状况下,财政赤字才属于“是”和“好”,因为它通过国债这种国家信用工具把城乡居民暂不使用的资金转变为政府资金使用出去,弥补了总需求缺口,刺激了经济。如若社会总供需已经平衡,或者社会总需求已经大于社会总供给,那就不能搞财政赤字或者扩大赤字,否则就会加剧供需矛盾,成为“非”和“坏”了。我国在对待财政赤字方面曾经先后出现过积极平衡论、缺口动力论、赤字适度论和周期平衡论。所谓积极平衡论是1958年发动大跃进时,把1956年的反冒进批评为消极平衡,为追求计划的高指标,增长的高速度,盲目扩大基本建设投资,经济热了还要再热,在社会总供需已经很紧张状况下再扩大财政赤字累计达169亿元,火上浇油,加剧紧张。1974-1976年时文革本已把经济搞得很糟,缺口很大,却制造“缺口动力”的谬论,连续三年通过财政赤字扩大基建规模制造“政绩”,结果把国民经济推到崩溃边缘。曾有人把我国过去出现过的这些理论和凯恩斯的运用财政赤字进行宏观调控的理论等同起来,却没有认识到凯恩斯理论所分析的环境是社会总需求不足;而我国过去出现过的积极平衡论等面对的是经济过旺,社会总需求过旺。因而,前者提出财政赤字是对症下药,而后者出的赤字无害论等却成了谬论。前后两者不能等同齐观,而积极财政政策也不能和过去的积极平衡论等同齐观。积极财政政策的财政赤字之所以为“是”而积极平衡论的财政赤字之所以为“非”,正是所处的宏观经济环境条件完全不同。

  从财政经济理论的发展过程来看,古典政治经济学派反对财政赤字,因为那时候正处于资本主义的开拓期,市场广阔,萨伊的供给会自动创造需求实现供需平衡正反映那时候的环境条件,这就不需要利用财政赤字来进行宏观调控。何况财政赤字扩大了政府开支,不符合当时所持的廉价政府的信念。然而后来出现了有效需求不足的经济危机,潜在生产能力不能利用,失业严重,于是凯恩斯学派便取代了古典政治经济学派,财政赤字被用来弥补社会总需求缺口,成为宏观经济调控刺激经济的手段。然而到上世纪70年代,长期使用财政赤字政策使滞胀频繁出现,新的环境条件已不能再采用凯恩斯学派的药方,于是又有货币学派,理性预期学派和供给学派应运而生,可见,对于某一政策措施的“是非好坏”评价,要看当时所处的环境条件。

  我国自从1998年实施积极财政政策进行宏观经济调控,迄今已有5个年头,在肯定这项政策为“是”的同时,还有着与此有关的许许多多,方方面面的问题需加探索,在探索时势必会涉及到资源配置趋向的变化,利益关系的调整、对投资对消费以及对经济增长的影响,会涉及到宏观调控从需求管理向供给管理转变时政策手段的运用,会涉及到财政政策与货币政策的协调配合,从而会不断遇到“是非好坏”的价值判断问题。而我们在探索中的体会是价值判断不是一成不变的,人们在不同的环境条件下会作出不同的判断与对策选择。

2002年5月24日17:12

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