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中国经济转轨的基本特征、关键及难点
http://business.sohu.com/
[ 黄范章 ] 机构:[ 华泰证券 ]
  (一)

  “转轨”或“转型”(Transition)一词,国际上流行了几十年,特别是许多发展中国家,研究“转轨”或“转型”之类的经济学文献有如汗牛充栋。至于这些“转轨”或“转型”从何处开始,“转”向何处,则众说不一,内容各异。尽管如此,它们一般都是从非市场经济转上市场经济,而且都是在私有制社会经济体制内进行。中国的“转轨”或“转型”则不同,是从社会主义计划经济转上社会主义市场经济。在这里,社会主义市场经济的最大特征,就是公有制与市场经济相结合。这一特征,无论从理论上讲,抑或从经济实践上讲,都有其划时代的历史意义。

  大多数西方经济学一向奉行的一个基本信条,即市场经济是私有制经济所固有的产物,只能在私有制基础上建立起来,而与公有制不相容。

  前苏联及前东欧国家均由于完全扼杀市场机制而先后堕入经济崩溃。随着苏联解体和东欧剧变,它们的经济都通过“私有化”转入市场经济,公有制连同社会主义旗帜均不见了。这实际上从另一个方面为所谓“公有制与市场经济不相容”的论调提供了“佐证”。

  然而,中国选择了具有自己特色的道路:即把市场经济跟社会主义公有制结合起来。这是邓小平给中国人民所开辟的道路。邓小平同志于1978年创导了改革开放的指导思想与建设实践,并在总结国内外正反两方面的经验的基础上,创造性地提出社会主义市场经济的理论,成为指导12亿中国人民从事改革与发展实践的指导思想。中共十五大会议高举邓小平理论的旗帜,根据新的改革实践进一步发展了理论,特别是关于公有制实现形式及主体地位的理论,从而在理论与实践的结合上,进一步完善了社会主义公有制与市场经济相结合的理论。

  中国所走的这条建设社会主义市场经济的道路,不仅在理论上是创新,即打破了传统马克思主义者和西方经济学长期一致公认公有制与市场经济不相容的教条,挣脱了来自“左”、“右”两个方面的思想桎梏;而且在实践上进行制度创新,即在历史上首次实行社会主义公有制与市场经济的“结合”。

  (二)

  要建立社会主义市场经济,关键在于实现社会主义公有制与市场经济的“结合”。问题是如何进行这种“结合”?必须要找到这二者“结合”起来的“铆合”点,才能使这种“结合”的必要性与可能性变成现实性。中国人民在邓小平理论的指引下,在改革的实践中找到了这个“结合点”,这就是通过企业改革,把国有企业建设成独立生产者和经营者,在公有制经济上为市场经济塑造它所必需的微观基础。这是整个经济改革中最基本或最关键的一环,其它各领域的改革(如财政、金融、价格、社会保障等)都须与之相适应或为之服务的。

  应该说,我们找到并且认定这个“结合点”,是经过一段时间摸索过程的。在改革初期,人们虽认识到旧体制的弊病在于权力过于集中,却多把目光凝聚在中央与地方之间的行政性分权上,希望通过扩大地方权限来搞活经济,但未能如愿,因为这种行政性分权不可能营造出市场经济所必需的“微观基础”。事实上,在改革前的60-70年代,中国曾多次反复搞过行政性权力的“收”与“放”。经济实践的经验教训,驱使人们把目光转向凝聚到国家(或政府)与企业之间的经济性分权上。为什么?作为“微观经济基础”的不是任一基层经济单位,必须是有“经济灵魂”或“生命线”的企业,即它有自己的产权、自主的经济行为和独立的经济利益,只有有了这个“灵魂”或“生命线”,企业才会有“成本―收益”这根中枢神经,才会有内在的激励机制和约束机制,所有的市场经济规律(价值规律、竞争规律、边际规律等)才起作用,市场机制才能成为分配社会资源的基本手段。然而,传统的国有企业,在计划经济体制下完全成为政府的附属物,企业无权无责也无自身的经济利益,一切投资由财政部划拨,一切产品由国有商业部门收购,企业利润全部上缴财政,一切经济活动听命于政府的计划和指令。这种“政企结合”的体制,完全扼杀企业的“经济灵魂”或“生命线”。要把这样的国有企业铸造为社会主义市场经济所必需的“微观经济基础”,就必须把它从“政企结合”或“政企不分”的体制中解脱出来,赋予它以经济生命。这就要求人们把目光凝聚到国家(政府)与企业的关系上,为在公有制基础上给市场经济铸造出它所需要的微观基础。

  既然找到了公有制与市场经济的“铆合点”,那么,关键在于如何在公有制基础上把国有企业塑造成具有内在经济活力的“微观基础”。多年的改革实践,给我们指明了一条可行的途径,即“产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学”,循此而建立现代企业制度,使之具有“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的职能与机制,成为公有制基础上独立的生产者和经营者。在这里,“产权明晰、政企分开”至关重要,特别是“政企分开”,不仅直接关系到产权能否明晰,关系到国有企业是否能获得独立、自主的地位,而且关系到各方利益、权力格局的大调整,难度极大。

  90年代以来,为了铸造“微观基础”,中国曾分别从几个层面推进“政企分开”。

  一是从政府(主管部门)层面进行。先是一些政府主管部门(如石化、有色金属、兵器、航天、船舶、电力等),先后改组成全国性行业总公司和大型国有控股公司;另一些行业主管部门(如轻工、纺织等)则改组为全国性行业“协会”或“总会”;后是把经济实体从政府部门中分离出来,把原先各主管部门的行政性管理职能都归属综合部门(即经贸委)承担。责令党政军机关与所管的企业脱钩,取消企业的行政隶属关系的行政级别。随着中国“入世”,政府部门增大政策透明度,精简审批制度,减少不必要的行政干预。特别值得提及的是,有的地区,如深圳近几年试行一种“三级框架体制”的国有资本管理和营运体系:建立地方国有资本管理局(或委员会)、国有资本经营机制(如投资公司或控股公司)――企业(或公司)等三级框架,第一级把政府的社会管理职能跟国有资本所有者的职能分开,第二级把国有资本管理监督职能跟国有资本经营的职能分开,第三级把国有资本的经营跟国有资本的使用分开。这种“三级框架体制”,初步运行效果较好,能较好地实现政企分开,确立企业自主经营。

  二是从企业层面进行。主要是找到适合在公有制基础上实现自主经营的企业组织形式。在80年代末到90年代初,有些地方国有企业曾试行过“承包制”,后来发现“承包制”并不适宜现代化经营,而且在中国这块有长期封建文化传统的土地上,“承包制”易导致“家长制”管理方式。不少地区国有企业试行“股份制”。通过实践,中央明确提出以现代企业制度作为改组国有企业的基本企业组织形式,并强调要建立公司法人治理结构。这种以股份制为基本内容的现代企业制度,实现所有权与经营权的分离,非常适合于国有企业进行“政企分开”;而它所要求的治理结构,使企业具有自主经营的激励机制和约束机制。1997年以来,中国开始在分批进行国有企业建立现代企业制度试点。据有关部门统计,2000年中国国有独资企业(公司)计14.5万家,资本多元化的国有控股企业(公司)为3.2万家。许多公司都成立了董事会、股东会、监事会等机构,但距离规范的要求还很远。

  最后是从社会层面进行,即对国有经济布局进行战略性的调整。党的十五大和十五届四中全会提出从战略上对国有经济布局进行调整的任务,确定了有进有退、有所为和有所不为以及抓大放小的战略性方针。这里,有几个关于公有制与市场经济相结合的原则性要点:(1)指出与市场经济相结合的不是一个一统天下的公有制经济,而是一个以国有经济为主体、多种所有制并存和共同发展的社会主义经济。(2)国有经济所需占领或控制的,是关系国民经济命脉的四大重要行业和关键领域,即涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供公共产品和服务的行业,以及支柱产业和高新技术产业中的骨干企业;其它行业和领域多属竞争性,国有经济应逐步收缩或退出。(3)公有制经济的主体地位,主要不体现在它在经济总量中占有多大比重,而体现它的控制力,通过战略性调整,国有资产在经济总量中所占比重可能会下降,但它的绝对量会增加,它的控制力会增强。(4)除极少数必须由国家垄断经营的企业外,国有企业均要积极推行股权多元化,因这不仅有利于增强国有资本的控制力,而且有利于促进政企分开和完善公司法人治理结构。近几年来,国有企业资本结构开始向多元化发展,但进展缓慢,据统计,2000年国有独资企业(公司)仍多达14.5万户,占全部国有工商业总户数的75.9%;又据刚出版的《中国大型企业集团发展报告》,前500家大型企业(公司)中,国有独资企业与上年相比,不仅没减少,反而有所增加。

  (三)

  近些年,中国在推进企业改革、铸造在公有制基础上的微观经济方面,做了不少工作,特别是从政府、企业和社会等几个层面致力于推进“政企分开”。从目前情况看,国有企业距离建立规范的现代企业制度的目标,尚有差距。尽管绝大多数企业都号称“公司”,但公司法人治理机构很不健全。有的国企也改名“公司”,但多“一股独大”或仍为行政部门把持,变成“翻牌公司”;有些企业,只想利用股份制的融资职能,捞取社会资金,却没有在企业“改制”方面下功夫;有的企业的“婆婆”过多,实际所有者缺位,无人承担经营的最后责任;有的企业虽有“主管”,实则由“内部人控制”,股东大会、监事会形同虚设。即使目前国有大中型企业也由多头分管,其企业负责人由中央企业工委和组织部门任免,企业的投资和立项由国家计委审批,国有资产登记和资本收益分配由财政部负责,劳动工资由劳动部和人事部控制和监管,企业的日常运行及“三改一加强”由经贸委负责。这些部门,都可以说自己是国有资本所有者的代表,但企业一旦出了问题,各部门又可互相推诿责任。其它国有企业的情况,也基本如此。可见无论就企业产权不明晰、所有者缺位来讲,还是就企业的公司法人治理结构远未规范来讲,关键性的原因之一,还在于“政企分开”,这正是在公有制基础上为市场经济铸造“微观经济”所务必解决的症结或关键。中国的企业改革已开始了十多年,以企业改革作为“攻坚战”也进行了五、六年,至今虽有进展但尚未解决。任务之艰巨,于此可见。

  为什么国有企业的“政企分开”会是这么艰难,可以主要从三方面来分析。

  一是制度创新确实难度大。一则西方国家当今发达的市场经济是经历了从商品市场、货币市场、资本市场、期货市场历时200多年的历史,机制不断成熟、法规不断完善,而中国必须在短短几十年内完成人家200年所做的事。在这“转轨”过程中,一切制度的创新均来自政府“启动”,不能离开政府“创导”和“匡扶”,而市场经济又要求政府不干预,这确实难于处理;二则中国的国有制实际上是政府所有制,企业改革既要求政府作为所有者应“在位”,又要确保企业“自主经营”。这些问题集中到一点,即如何找到能与市场经济相结合的国有制的实现形式,或找到适合市场经济体制下运作的国有资产管理形式,这确实难度很大。

  二是认识不清,思想障碍大。有些人囿于计划经济的传统观念,把企业自主经营、政府部门不能再发号施令看成是对企业“失控”,是对公有制的损害;把企业投资主体多元化,看成是国有资产“流失”,甚至说成是“私有化”。他们之所以如此,或者是他们仍迷恋于传统“政企结合”模式,对传统体制扼杀企业经济活力的事实熟视无睹;或者是他们不了解在现代企业制度下,企业的产权与股权既有联系又有区别,股权分散与资本集中是同一过程的两个方面,企业的经济力量主要不取决它自有的资产规模,而在于它所控制的资产规模,投资主体多元化反倒扩大国有控股公司的控制力。

  三是经济利益的羁绊。改革本是利益关系的大调整。一些政府部门的某些人对既得利益与权力难于割舍,“政企分开”自然会不时遇到阻力。特别是有些人运用手中掌握的部门权力,造“租”寻“租”,甚至利用企业在改制中存在的“所有者缺位”、“内部人控制”等混乱局面,营私舞弊,损公肥私。当前,国有企业向现代企业制度“转轨”远未规范的局面,确实给某些人创造了利用手中尚有的权力来“混水摸鱼”、为个人牟利的机会,这种局面维持愈长,对他们愈有利。因此,有这种可能,即有些人在改革前期可能是改革的促进派,主张“政企分开”,但现在却乐于保持“混乱”局面,而对于进一步推进改革表现出一种惰性,甚至抵触情绪,使“政企分开”难于到位。

  四是确有实际困难。也有一些国有企业,频临破产,企业资不抵债,既欠有对银行和别的企业的明债,也有亏欠职工的隐性债,银行不许企业破产,有关政府部门也不能把职工推开不管,这须各方共同努力解决。这类困难在“转轨”期间难以避免,但无碍于实现“政企分开”、建立现代企业制度的大趋势。

  (四)

  “政企不分”不仅成了国企改革的最大难点,成为国企健全公司法人治理结构的严重障碍,而且在宏观经济层面上造成滥殇。

  中国国有企业过去在计划经济体制下长期效益差,靠财政补贴,长期吃财政;实行“拨改贷”后,效益差的国有企业转而靠银行贷款,吃银行,结果导致企业巨额负债,致使国有银行被巨额不良资产压得喘不过气来。建立资本市场后,不少国有企业靠政府“偏爱”独占资本市场,特别是一些素质很差的国有企业,长期经营业绩不佳甚至长期亏损,也可通过一些中间机构采取弄虚作假手法,得以“包装”上市;而且资本市场上长期没有退出机制。上市公司的真实情况,公众并不知道,公众相信政府的“推荐”和“审批”,更相信政府不会让“上市”的国有企业垮台,以致整个股市都依赖于国家(政府)提供的这种“隐性担保”。国家(政府)提供这种“隐性担保”,无助于培养企业自我存活的能力,无助于培养股民们的风险意识,却可被少数投机者利用来为自己敛财致富。可见,国有企业先靠财政,后靠银行,而后靠股市及其所依赖的政府“隐性担保”,其实质都是“政企不分”的滥殇,其根源都在于国有企业的“政企不分”。

  “政企不分”在宏观经济领域更表现为“政经不分”。中国的国有企业,实际上是政府所有制,政府与企业的关系是“父子”关系,作为“父亲”的政府自然要动用一切手段为国企的发展开路。最明显的表现之一,就是地方保护主义。有的地方政府为了保护本地某个行业或企业,千方百计地阻止或限制外地的价廉物美的产品进入本地市场;有的还为了“保护”国有企业而限制或阻止本地民营企业“进入”。这不仅损害本地消费者的利益,扰乱了市场秩序,破坏了国内市场的统一性,而且放弃了政府作为市场经济的裁判员的地位,充当“运动员”。

  此外,还须提及另一种遭到公众非议的现象:重复建设。在这里,须稍作一些分析。在市场经济中,公平竞争总允许一定程度的重复建设。只要国有企业的法人治理结构机制健全,就会有较强的约束机制,民营企业更会谨慎进行投资决策,出现低水平的重复建设不太多。目前,中国重复建设现象之所以严重,是由于这些投资多出自国有企业或政府的决策。由政府直接决策或审批的投资,均来自财政的公共资金,缺乏约束力。于是,不少地方争相建设国际机场和港口码头,争建国际都市、港口都市或争搞“形象工程”,有的地方不顾条件也要把高科技作为“龙头”产业,导致很多地方的经济结构雷同,基础设施和产业建设布局不合理,造成社会资源浪费。

  综上所述,毋论国企的政企不分,还是由此衍生的股市的国家“隐性担保”及宏观经济领域的“政经不分”,归根到底,其根源都深植于中国社会主义国家结构之中。中国社会主义国家,既是政治实体,其组织形式即各级政府;又是经济实质,建立了覆盖全国的国有企业。这与西方国家的情况不同。西方国家仅只是政治实体,虽有过一些国有企业,但主要是提供公共产品的生产与服务,而且80―90年代许多西方国家的国有企业也“私有化”了,所以,覆盖西方国家全国经济的是私有制经济。而中国过去长期在政治实体与经济实体相结合的国家制度下,政府既是政权的掌有者,又是国有资产的所有者,势必导致政企不分和政经不分。现在要实行“政企分开”,决不是摒弃公有制,而是把作为政治实体的国家跟作为经济实体的国家分开,使作为经济实体的国家成为独立于政治之外的国有企业的资产所有者和总投资者,这样,才可以使它所投资的国有企业成为公有制基础上的独立生产者和经营者。我的这个观点,最早在1989年的一篇文章中提出,后来有所阐发,准备以后专门著文作系统阐述。此刻我只强调一点,即作为政治实体的国家和作为经济实体的国家“分开”,将侧重于解决政府的定位和转变职能上,这无疑是一场很深刻的结构性改革。(作者:国家计委宏观经济研究院研究员黄范章)

2002年6月25日16:40

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