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戴园晨:财政赤字的是非好坏之变
http://business.sohu.com/
来源:[ 经济参考报 ]
  ■我国在面临经济下滑时用扩大财政赤字增发国债的办法刺激经济以挽救市场失灵,五年的实践证明是有效果的。

  ■政府的干预终究是有限度的,还需要发挥市场在资源配置中的作用,弥补政府的不足。

  ■积极财政政策的运用与淡出过程,正体现了政府与市场功能结合与优势互补的动态过程。

  前些时曾给《经济参考报》的理论周刊写了篇短文,论述对财政赤字的是非好坏的价值判断,是和当时的环境条件紧密联系的,人们在不同的环境条件下,会作出不同的价值判断与对策选择。(请点击页面下方相关报道)也正因为这样,对财政赤字的价值判断便应当是动态的而不应当是静态的。随着环境条件的变化,财政赤字可以由“非”变为“是”,又可以逐渐由“是”变为“非”,由“好”变为“坏”。

  财政政策的作用是启动市场而非替代市场

  我国原来认为财政赤字是有害的,一直实行适度从紧的财政政策。这是因为过去是在短缺经济条件下运行的,求大于供是经济运行的常态,人们无时无刻都处在通货膨胀威胁之下,宏观调控的着力点一直是如何克服短缺,如何抑制通货膨胀。因此,当1997年在我国出现过去未曾出现过的产品供大于求,物价持续下跌和失业率上升等现象时,很多人士把它当作暂时性的困难,而且把当时亚洲金融危机的爆发作为发生困难的主要原因。1998年认识到问题的严重性,才转变观念,实行积极的财政政策。在经济增长乏力、增长速度下滑时,通过扩大财政赤字增加政府支出,把社会的闲置资本利用起来,从而刺激经济,变下滑为上升。这种作法是在当今世界,随着市场失灵现象的反复出现、经济活动的复杂化和国民经济景气循环的不规则化,政府对经济活动进行调节,以实现国民经济持续增长、稳定物价和充分就业,成了各国普遍认同的选择。

  在应对通缩压力时,把财政当成一种政策工具来使用,是20世纪30年代大危机之后伴随凯恩斯主义的产生而形成的一种理论与实践。因此,学术界一般认为,现代财政政策理论源于凯恩斯经济理论。然而,正如乔治·L·佩里所说:有趣的是,“尽管赤字财政经济学事实上是从凯恩斯革命开始的,但是克雷盖尔确定性地证实,凯恩斯自己“从来没有直接建议把政府赤字作为稳定经济政策的工具”。这是“凯恩斯自己没有意识到他自己的理论的全部意义”的一个范例。凯恩斯主要是指出了从微观经济个体行为看来是合理的事情,如节约消费扩大储蓄,等等,在客观的总体经济中会成为不利于经济运行的因素,论证了市场会失灵。而随着市场失灵现象的反复出现使政府干预成为必要,从而使当代人不再像传统社会的人们那样,或单纯地追求财政的盈余,或盲目地反对财政的赤字,而是将这种盈余或者赤字放在宏观经济运行的大背景下,看其对国民经济福利总体水平的持续提高有无积极意义。如果一定程度的赤字能够为国民带来更大的经济福利,那么,明智的选择就不应当是过大的盈余;相反,如果赤字将导致国民经济福利的净损失,那么明智的选择就是不能继续扩大赤字,而是尽可能缩小赤字。

  熨平周期,是财政政策根本任务之一,也是财政政策发挥内在稳定器功能的基本依据。国民经济增长与发展的过程,是一个动态变化的过程。这就如同人一样,他不可能从一出生直到死亡,始终处于均衡、有序、平和、健康的成长与发展状态。但是,从长期发展的角度看,均衡、有序、平和、健康总是其成长与发展的轴心,波动则是其存在的常态与基本的成长形式。受各种条件的影响和制约,每隔一段时间,国民经济发生一次波动,就是所谓国民经济运行的周期性。国民经济从繁荣到萧条的周而复始与再现,是国民经济周期性的具体表现形式。一般来说,当国民经济运行处于周期波动的高峰时,市场繁荣,各业兴旺,国民收入增长达到最高峰;当国民经济运行进入周期波动的低谷时,市场衰退,生产萎缩,失业率上升,国民收入增加率降至低点。通常情况下,总是较高的经济增长伴随着较高的通货膨胀,较低的物价水平伴随着较高的失业率。这就是著名的“菲利普期曲线”。无论是高通胀、还是高失业,对于国民经济和社会的稳定与发展来说,都会产生一定的负面影响。因而,需要加以防止和进行治理,在经济运行出现低谷时实行财政赤字政策,刺激经济回升,由于扩张性财政赤字政策的目标是熨平周期,因而它只是在经济运行低谷期使用的一项短期政策,而不能当作长期政策来使用。再是扩张性财政赤字政策作为市场失灵时政府对市场的补救,它只能作为启动力量来使用,以期由政府投资带动社会力量、民间力量,从而恢复市场活力。如果超过启动力量的定位,变成政府替代市场,则有可能事与愿违,产生挤出效应。

  扩张性财政对制度性通缩作用力较弱

  我国在1997年出现了从通胀转变为通缩的大转折,理论界纷纷探讨出现通缩的成因。当时,笔者曾撰文指出除了周期性因素之外,还有国际间通缩的传递,有效供给不足与无效供给过多并有的结构性失衡,收入分配中高收入者收入增长快消费倾向低、而低收入者的消费倾向虽高却是收入增长缓慢等诸多因素,而更主要的是改革推进迟缓的体制性因素。在市场经济国家中经常会出现总供给大于总需求的状况,但这种状况不会长时间继续下去。当潜在供给能力过大时,通过淘汰机制可以使一部分生产能力退出供给领域,使潜在总供给和实际总需求趋于接近。经过一段时间的汰劣存优之后,高于平均成本的劣势企业会自动退出或被迫退出,通过自调节机制恢复供给和需求的相对协调。像我国这样持续的呈现供大于求现象是不多见的。虽然我国国有企业的预算约束和信贷约束正逐渐硬化,但仍然存在着制度性退出壁垒,亏损国有企业的预算约束并未完全硬化,还有停息挂债和债转股种种非市场扶持措施。政府对于国有企业的刻意保护,致使其长期亏损仍滞留在行业之中而不退出。我国国有企业自己是无权退出的,1992年颁布施行的国企14项自主权中并未包括退出权。因此,国有企业是否退出是由政府来确定的,是政府行为而非企业行为。国有企业破产的难度不在于立法执法,而在于意识形态障碍。这就形成了应该淘汰的企业难以淘汰的弱淘汰机制。而制度性的国有企业退出壁垒构成一个不容忽视的宏观经济变量。这就是说,一旦总需求因某种原因降低,由于国有企业的“在位刚性”,整个国民经济将会陷入过度竞争状态。未被淘汰的国有企业需要有一定的市场份额来证明自己存在的必要性,而盈利与否并不着重考虑。这样,削价以获取市场份额的竞争就愈演愈烈。在短缺经济时期表现出来的扩张软约束,演变成了后短缺时期的弱淘汰机制和高退出壁垒的亏损自存软约束,它使得供大于求长期维持下去,制约了市场价格的回升和赢利状况的改善。这样,具有较强预算约束的民间资本会正视这一现实,预计到这种情形将会持续下去,在非景气预期下,民间部门的引致投资和自发性投资受到抑制,从而使得摆脱通货紧缩阴影成为非常艰难的事情,因为这正是通货紧缩的微观基础。

  另一方面体制外的非国有经济发展虽然支撑了经济的增长但并未获得更快的增长。自1998年以来,非国有部门产值以平均年递增30%左右的速度增长,而国有部门平均递增是5-10%,可见非国有部门为拉动经济增长做出了更大的贡献。我国约50%以上的出口交货值是由民营经济及中小企业创造的。全国职工在中小企业就业的人数约占75%。1990年至1999年的10年间,国有单位从业人员净减少1774万人,集体企业净减少1837万人;同期,私营个体企业却净增2796万人,外资企业净增546万人。由此缓解了社会就业压力,为稳定社会做出了贡献。然而民营经济仍然受到不同程度的限制与歧视,信贷收缩就限制了民营经济本来可以实现的发展。这样,微观经济中的扩张冲动便蜕变成为收缩意识。而收缩意识正使得潜在供给能力不能有效发挥。

  正是这样,作为反映宏观经济运行中潜在总供给能力与实际社会总需求之间关系的市场价格总水平,自1997年以来一直处于低迷状态,从2000年5月到2001年8月曾经有过一段止降转升的态势,但那主要是国家政策性上调部分价格的拉动和食品价格止降回稳的支撑下实现的,并非总供需状况有了改变。因此,2001年9月以后价格总水平又再次进入负增长区间。而且从工业消费品价格来说,则出现负增长的时间已近5年。这些都表明,用来对付周性波动中出现通缩的扩张性财政赤字,对于制度性因素造成通缩的作用力是微弱的。在初始阶段原本是作为短期政策使用的扩张性财政赤字政策,在实施过程中实际上已演变成为中期政策。

  积极财政政策淡出是渐进过程,要早做准备

  演变成为中期政策之后,我国为了保持一定的经济增长速度而不得不继续实施扩张性财政政策,而财政扩张的代价一年比一年大。赤字占GDP的比例在1995至1997年期间不到0.5%,1998年为0.97%,近几年不断上升,2001年为2.7%,2002年再升到3%,达到一般国际认同的赤字安全上限。财政对借债的依赖已很高,债务负担亦重。这可由几个指标看到:一、近6000亿新发行国债中43%将用于还本付息;二、新发行国债相对财政开支将达28%;三、国债还本付息相对财政收入将达14%。此外,还有一些隐蔽性赤字未计在内。这样,尽管从国债余额占GDP的比例尚低于国际公认的60%的安全上限,但继续实行此项政策的代价会越来越大,累积的风险会越来越增加。

  客观条件发生变化之后是否继续此项政策,是一项两难选择,不过选择标准主要不应当是对经济增长速度的影响。因为,扩张性财政的实行,从需求管理的角度考察终究是扩大了需求,或多或少总能够给经济增长加上一、二个百分点。然而从供给管理的角度考察,则有着由政府来进行资源配置与由市场来进行资源配置的效益优劣比较。我国的状况是1998年爆发亚洲金融危机时,市场与政府相比较,只有政府能够快速作出反应,并且迅速取得干预的成效,避免了因市场失灵而造成的经济滑坡。但是也应该看到,长时间的政府强力干预,会推迟中国从传统计划经济向市场经济转轨的过程,甚至有可能出现传统经济体制的回归。何况,由体制性因素造成了通缩还得靠加快体制改革来解决。

  从理论上讲,在市场经济条件下政府介入资源配置,是因为存在着诸如外部性,公共物品,垄断、分配不公,保护产权等等属于市场无能为力的领域,即市场失灵的领域。但是要看到,政府干预也是有代价的,因为政府政策是由人来制定和执行的,而人的行为又受到信息充分程度,个人偏好,利益集团、习惯以及个人能力等因素的影响。这也就是说,为解决市场失灵而进行的政府干预也会产生政府失灵的问题,因而,在政府与市场的关系处理上,长期实行政府强干预是不合适的。

  在中国,历来有着强大的政府,而且往往假设是代表全社会利益的理想的政府,掌握着充分的信息对社会经济活动的了解超过私人资本,有着充分的能力和权威去实现资源的最佳配置。但事实却与这种假设相违背,政府的过度干预往往会因为项目效益高低与执行人不相干,从而造成经济运行的非效率,甚至在边际产出价值低于边际成本的情况下也会去增加产出,从而导致资源配置的劣化,或者产生种种非市场的内部管理成本的提高,非市场的分配不公平,以及派生的外部化负效应。从短期来看,强化政府干预对于提高经济增长速度总是有益的,可是从长期来看,政府的强干预势必引起政府权力的扩大,它对经济的长期影响很难说都是正面的,它不利于市场的发育和成就,也极易导致政府权力的无限扩大和腐败。这也就是说,长期的政府强干预会使市场失灵转向政府失灵,或者市场失灵和政府失灵兼而有之。因此,在不得已而继续实施政府强干预时,仍旧要考虑如何启动民间投资,如何使市场发挥更多的作用,为政府干预的由强转弱创造条件。

  从国际经验来考察也从国内状况来分析,长期实行高强度的扩张性财政政策必然会产生扩张政策的效应递减。这不仅因为外部性效益高的适合用国债投资并且已经做好前期准备工作的项目愈来愈少,而且因为对总需求起扩张作用要求持续加大刺激强度而显得难以为继,还有政府的过度干预会走向政府失灵。西方国家在二战后长期执行凯恩斯主义的扩张性财政政策,会引起由“是变非”和“好变坏”的变化,在70年代导致经济滞胀,正是扩张性财政政策不能长期执行的证明。

  正因为这样,在肯定我国实行积极财政政策成绩的同时,必须时确这不是一项长期政策。当然,客观现实不可能一下子把一年中有着3000多亿元赤字的财政预算变为收支平衡后还有盈余的财政预算,只能够有条件地适当降低赤字规模,使我国的财政赤字保持在可持续的水平上。当然,这个可持续水平是一个可调整的区间,其目标是使债务增长率不超过GDP增长率,从而使债务负担率保持相对稳定。而且控制债务负担不仅仅是控制显性的国债负担,还应该控制公共部门的债务负担。

  实现这一目标的困难即执行困难相当大,因而要为扩张性财政政策的淡出,早作准备。正因为财政支出有刚性,所以财政赤字性支出的预算安排只能用于临时性项目而不能用于经常性项目,象增加公务员工资等类措施,工资增加上去了便减不下来,具有支出刚性,因而是可一不可再,可再不可三。至于基础设施投资也不是说减就能减的,建设项目上马之后再下马会造成很大损失,因而要削减国债项目就是得早作准备,不上或者少上新项目,等在建项目陆续竣工投产之后,基础设施的投资便可以减下来了。这样,缩减财政赤字是个渐进的过程,因而转向可持续财政赤字也是个渐进的过程,一下子转不过来。不过早一点提出这个问题,有可能耗几年时间实现目标。至于由财政赤字转变为财政盈余更是个渐进的过程,从目前说还不具备实现财政盈余的条件。

  我国在面临经济下滑威胁时用扩大财政赤字增发国债的办法刺激经济,强化政府对经济的干预以挽救市场失灵,五年的实践证明这样做是有效果的。我们不是市场乌托邦论者,不能过分依赖市场而放弃发挥政府的有效作用。但实践也告诉我们,政府干预终究是有限度的,还是需要发挥市场在资源配置中的作用,以弥补政府的不足。在宏观调控中对于积极财政政策的运用及其转向可持续财政政策的过程,正是体现了政府与市场的功能结合与优势互补的动态过程,使财政赤字政策的运用始终能保持“是”与“好”的态势。

2002年6月5日11:00

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