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中国证监会痛下决心改革发行审核制度弊端
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[ 邓妍 ] 来源:[ 财经时报 ]
  

  很多企业做梦都想得到发审会近100名委员的名单,他们往往简单地依从某些“中介机构”的指导去按图索骥,针对发审委委员展开公关工作。有些企业仅此一项便盲目地花去了几十万甚至几百万元

  

  2002年3月,山城重庆。

  全国证券发行和上市公司监管工作会议,在弥漫着春意的长江口岸静悄悄召开。几天后,中国证监会网站以“新闻通稿”的形式将会议内容予以披露。其中,最醒目的内容是中国证监会副主席史美伦对2002年证券发行和上市公司监管工作的部署。

  “2002年,证券发行将以强制性信息披露为中心,从严、从快、从重查处证券发行中的作假行为;主承销商、注册会计师、律师、评估师、财务顾问等中介机构的作用将进一步发挥;证监会将研究根据中介机构执业水平的差别,对其实行不同待遇。”

  史美伦的寥寥话语非常含蓄。但知情人士向记者透露,中国证券发行审核制度在悄然生变,证监会正在逐一击破存在于现行发审制度中的种种弊端。

  这些引人注目的举动包括:由中国证监会和中国注册会计师协会共同认可的十余家会计师事务所,已经进入一批拟发行证券的公司,履行其“专项复核”职责;证监会内部正在商议,是否将拟发行证券的公司竭力接近的“神秘人物”——发行审核委员会成员名单公之于众——名单公布后,如果公司认为委员中有谁与自己“关系不好”,可能发表于上市不利的意见,甚至可以事先提出“请该委员回避”的要求;等等。

  中国证券市场发审制度最根本性的改革正在展开。

  百万元高价寻购委员名单

  2001年4月,新股发行方式从“审批制”改为国际通用的“核准制”。这在基本路径上意味着一家公司能否上市,已经不再取决于这家公司能否从地方政府手中拿到指标,而取决于上市公司本身的质量。在从“审批制”向“核准制”过渡的一年时间中,一个比较典型的问题竟是很多企业对自己是否符合上市条件、能不能实现上市目的根本不清楚。尤其是在2001年二级市场持续低迷、证监会放慢发行审核节奏、证监会内部操作程序也在进行调整的背景下,更多的企业被不公开、不透明的发行审核方式弄得一头雾水。

  一个无法回避的事实是:不少企业由于对中国证券市场上市制度的规则和环节不甚了了,或者内心急迫而求助无门,便很大程度地将希望寄托在一批围着证监会进行游说、公关的外围组织或者个人身上;一批以公关为名的中介机构在企业与监管机构之间游刃有余,进行“灰色领域”的操作。

  业内普遍心知肚明的事实是,由于发审制度的不公开及其封闭的体系,特别是发审委员会成员实行保密的规则,导致很多企业做梦都想得到发审会近100名委员的名单。他们往往简单地依从某些“中介机构”的指导去按图索骥,针对发审委委员展开公关工作,有些企业仅此一项便盲目地花去了几十万元甚至几百万元钱。

  ——如此大规模的前期投入,仅仅是为了获得一些人的名字——因为这些委员的举手投足,在某种程度上确实掌握着公司上市的“生杀大权”。但另一方面,企业对“中介机构”的信赖,结果很有可能是所托非人,他们花的只是大量的冤枉钱。

  这种局面与证监会对发审会名单保密的初衷,显然是背道而驰的。证监会试图通过这种方式体现公平、公正的意愿,但在效果上却被一部分“中介机构”钻了空子,成了他们的牟利空间。这不仅增加了企业的发行费用和融资成本,更使企业的融资计划处于不确定状态中,也让大部分企业误以为这些钱掉进的是证监会的“腰包”。

  企业与发审会两相脱节

  发行审核制度的弊端,不仅仅是让中介机构有机可乘,容易让企业上当受骗,在证监会内部的运作机制上,发审制度也存在问题。

  例如,按照现行发审制度的规定,并不允许企业与证监会的工作人员直接接触,他们之间的沟通只能由证券公司出面传递信息来完成。这就造成了企业与监管部门之间联系脱钩,证监会的审核人员难以了解到企业的真实情况。而“中介机构”乘虚而入,在信息的传递方面又时常制造“不对称”现象,企业经常得不到监管部门真实情况的反馈。

  再例如,通常情况下,欲上市的企业并不能直接到发行审核委员会上进行当面陈述,而是由证监会发行部的人员代表企业在发审会上做相关情况汇报。由于预审员对企业情况的了解很难说得上透彻,结果造成许多细节在发审会上说不清楚,不少委员便相应投了反对票,弃权票的比例也比较高。

  上述种种企业与上市监管部门互不了解的局面,在近一年的时间里一直存在,并且直接导致了一批企业在某些环节遇到不幸,糊里糊涂地断送了“前程”。

  有学者因此提出质疑:证监会的发行审核人员,从职责上讲应当是发行审核委员会的工作机构的工作人员。他们的主要工作是负责接收企业的材料以及处理一些程序方面的事情,并对企业材料做出形式上的审查。而在正式召开发审会时,应该由企业直接去申诉和汇报,这样才有利于发行审核委员会进行全面审核。

  工作人员被指权力明显过大

  证监会发行部的工作人员对企业能否上市究竟拥有多大的决定权,这个问题也被业界一直关注。从现实情况看,一个企业是否符合上市条件,发行部的工作人员往往自己就可以做出决定;只要觉得这家企业哪方面“还不行”,他们就可以决定将这家企业退回。这种案例并不鲜见。

  “按照《证券法》的规定,这样的做法是没有道理的。因为只有发审会才有权力来决定企业是否能够上市发行。因此,证监会发行部工作人员行使的权力明显过大。”法律界的一名专家分析说。

  再例如,中国的《证券法》规定,证监会自收到发行申报材料开始,必须在三个月内对企业进行审核,并决定是否同意这家公司上市发行。

  但是,到达证监会桌面上的企业材料实在太多。知情人士透露,面对繁多的材料,证监会的具体工作人员有时会采取一些方式,将接受材料的时间搞得很“灵活”。

  他举例说,有的企业已经把材料送到,但得到的回答可能是这些材料已经“送达”但并不算“正式受理”。这样,《证券法》规定的三个月期限就可以顺理成章地后延。有的企业送完材料后至今已经等待了半年,有的甚至自感“遥遥无期”地等待下去。

  他说:“企业非常着急。因为一旦审核拖到年终,就要补充当年的财务报告和年终报表,这肯定加大了企业的工作量,企业一年的资金运用计划也整个泡了汤。公司上市审核过程的拖沓,无疑加重了企业的负担。”

  主线:强制性信息披露

  “证监会已经充分意识到这些问题。他们正在着手进行改革,而改革的总体思路大致分为两个方面。”这位知情人士介绍说,证监会将强调严格按照《证券法》规定的核准制要求建立发行审核制度,也就是说,将格外注重强制性的信息披露。今后证监会“把关”的重点在于:企业披露的材料里面是否有虚假或者重大遗漏的内容,而并不对企业的其他“实质性条件”做过多的判断。

  以往对于一家企业的要求是,这家企业净资产一定要达到多少、每股盈利要达到多少。但是,仅仅看重这些条件并不意味着符合发行审核原则。今后更加强调的是,只要企业做出了完整、真实的信息披露,企业情况基本符合《公司法》、《证券法》的要求,就交由市场来决定是否具备上市条件,由证券公司来选择是否进行包销。

  此外,证监会目前也在制订一些备忘录,以完善一系列信息披露制度。例如在公司收购兼并、资产重组、债转股企业发行股票、有限公司总体变更、外资企业发行股票等方面,都将制订一系列会计审核标准,这些标准将公开化、透明化,让企业对市场上的各个环节都能做出比较清楚的了解。

  这个思路,与史美伦在3月会议上强调的“证券发行和上市公司监管都要以强制性信息披露为中心,增强信息披露的准确性和完整性,同时加大对证券发行和持续信息披露中的违法违规行为的打击力度”的观点,应当是一致的。

  知情人士还称,发行核准制度改革的另一方面,将是减少监管部门和政府部门对发行人的上市条件进行审查。

  此举的目的,在于减弱监管部门和政府部门的审查功能,而让中介机构来担负起这个“艰巨任务”。这种变化最主要的表现在于两个方面:一是直接由券商向证监会推荐企业,而不再由地方政府推荐,券商将组织会计师事务所和律师事务所对企业进行运作和包装;第二,也是极为重要的一个方面,就是“专项复核制度”的面世。

  专项复核制度被寄厚望

  所谓“专项复核制度”,是指证监会在审查企业的过程当中,如果发现企业存在不符合发行上市要求的一些问题,如存在偷税漏税情况、重大的同业竞争、股权不规范以及类似问题,或者收到一些举报,将审查工作交给中介机构,由中介机构进行专项复核。这改变了以前的传统做法,即由地方证管办去查、或由证监会直接去查的状况。

  根据证监会的计划,专项复核制度开始迈出的第一步交由会计师事务所来完成。凡是发现“问题企业”,就由证监会和中国注册会计师协会共同认可的具有信誉度的会计师事务所去进行复核,证监会将根据会计师事务所复核的结论,决定是不是应该将被复核企业的材料提交发审委员会审核通过。

  这是证券市场10年来从未有过的事情,是发审制度的一个根本性改变。这等于将对企业的决定权交给了中介机构。

  现在这项措施已开始实行,一批会计师事务所被分别派驻进入多家企业。这些会计师事务所正在履行复核职责,其威力也已显现出来。

  据了解,证监会下一步还准备将专项复核制度扩大到公司治理结构的法律领域中,证监会可能会聘请一批资质比较好的律师事务所也参与进行专项复核。

  熟悉内情的专家分析认为,专项复核制度的优点,表现在让市场来挑选企业,而不是让政府挑选企业;也表现在专项复核聘请独立的中介机构来进行——这些中介机构既不属于证监会、财政部或司法部,也不是那些曾经很活跃的欲帮助企业包装上市的中介机构。

  已经产生震慑作用

  上述规则变化,也很容易让人们联想到,近期被揭露的上市公司造假案件余波未尽并令注册会计业遭遇的“信任危机”。那些拿到专项复核资格的会计师事务所和律师事务所,越发严峻地面临着如何注重自己的品牌的问题。他们被告知,必须本着对投资者负责、对公司负责和对证监会负责的态度,实事求是地进行复核工作;一旦它们做出虚假报告,证监会将立刻取消其复核资格,市场也会对其没有诚信做出相应惩罚。任何有悖于独立性和客观性的举动,都将被视为拿身家性命开玩笑的铤而走险。

  有关专家还指出,专项复核制度将有助于在短期内培养出一批中国本土的高素质中介队伍。他举例说,拿到专项复核资格的中介机构在同行业中通常能起到龙头作用。将来,它们很有可能推动中国的“五大”会计师事务所出现,或者几大律师事务所的诞生,他们在行业中起到的示范作用有利于塑造整个中介机构的诚信。

  与此同时,专项复核制度对一些通过弄虚作假达到上市目的的公司也产生了震慑作用。

  一位律师向记者透露:“已经有一些上市公司找上门来向我咨询,大部分公司都表示害怕专项审核。”这位人士指出,该项制度对于提高上市公司质量将起到促进作用。以往那种上市公司靠买通地方政府的方式已经行不通。简单地说,对于进行复核的中介机构而言,无论企业有没有问题,只要聘请了中介机构就要给钱。中介机构不会为了这一点钱就帮企业造假。

  决意个个击破制度弊端

  专项复核制度的建立,主要针对的是监管部门和政府部门在审查过程中权限过大的弊端。对于发审制度中的其他一些弊端,证监会亦是重拳出击。

  对于《证券法》严格规定的三个月期限限制,证监会现在要求:在正式收到企业材料后,证监会发行部主要负责人将出面对企业表示,收到材料之日起,会在15天之内出具反馈意见;在一个月之内出具正式审核结果。

  如果过了一个月期限,预审人员仍未做出预审结果,证监会内部将急召预审人员,详细了解在预审过程中究竟存在哪些问题。倘若认为有不可解决的问题,这家企业的相关材料将移送到证监会另一部门继续审核;如果该部门认为此企业材料能够提交发审会审核,那么,三个月之内这家企业将提交上会;否则,将材料退回企业。

  对于期限的严格限制,使预审人员倍感压力重大。因为这一期限不仅增加了他们的工作压力和责任感,期限的公开化也明确地让企业了解到自己究竟处于哪个环节之中,使企业能够自己掌握时间进度,改变了以往完全由证监会工作人员控制进度的局面。

  在发审制度的改革中,更为重要的是将建立“聆讯制度”,即允许企业主要负责人进入发审委员会,并能在会上做当面陈述。

  更加引人关注的是,证监会亦在考虑将发审委员会的名单全部公布,甚至允许企业提出回避的要求。即如果企业认为委员中有谁与自己关系不好,可能会“假公济私”,企业可提前要求这名委员回避。这一措施显然增加了整个发审委工作的透明度。

  在发审委名单公布之后,如果仍然存在企业对委员动用重金进行“公关”的情况,对这一情况的监管将不再是监管部门的责任,而将交由法律机关来处置;而发审委员一旦“东窗事发”,不仅难逃被证监会除名,也将面临法律的追诉。此举势必减少暗箱操作的机会,企业“花大价钱买发审委名单”的情况将伴随着“黑心”中介机构一起被清肃。

  中国人民大学金融法研究处副处长、国浩律师集团事务所律师郭锋表示,发审制度是证券监管的基础和核心,建立一个公开、公正、富有效率的发行审核制度,对杜绝发行申请中的暗箱操作、中介寻租、推诿拖拉具有重要意义。

  郭锋同时表示,改革发行审核制度并不意味着弱化证监会的监管职能,而是要建立与核准制相适应,以强制信息披露为原则,确保投资者可以获得真实信息并据此做出独立投资决策的发行审核制度。

  改革发审制度,关键是能让券商和会计师、律师真正担负起挑选、输送上市公司的职责。专项复核制度如能成功实施,不仅有助于培养出一批信誉好、资质高的中介机构,而且能确保上市公司的质量,防止郑百文一类的公司进入证券市场。

  中国证券市场发行审核制度大事记

  1998年5月28日《人民日报》刊文《中国证监会推出高效廉政五措施》,证监会将现有涉及股票发行审核程序的各项规定对外公布,其中A股发行分为预选和审批两个阶段。受理A股、B股发行和配股,中国证监会依据国家有关规定收取审核费人民币3万元。

  1999年5月29日《人民日报》刊登《中国证监会股票发行审核工作程序》,A股发行预选阶段包括:证监会下达股票发行家数指标、地方政府或国务院有关产业部门推荐、证监会发行部受理预选材料、征求国务院有关部门意见、证监会预选审核;审批阶段包括地方政府或国务院有关产业部门初审、证监会发行部受理申报材料、证监会发行部审核、发行审核委员会审议、通过后证监会确定发行的具体时间。

  1999年9月16日证监会发布《中国证券监督管理委员会股票发行审核委员会条例》,透露证监会设立股票发行审核委员会,发审委由证监会专业人员和所聘请的证监会以外的有关专家以及社会知名人士组成。

  1999年12月2日证监会发布《关于成立证券发行内核小组的通知》,证券公司成立内核小组的职责是:负责对拟向证监会报送的发行申请材料的核查,确保证券发行不存在重大法律和政策障碍;负责代表发行人和公司与证监会发行监管部进行工作联系,组织对有关反馈意见的处理等。

  2001年2月证监会发布《公开发行证券公司信息披露的内容与格式准则———招股说明书》及《股票上市公告书》的公开征求意见稿。从当年3月中旬开始,股票发行核准制正式推行,符合条件的企业在核准制程序下报送申请文件。

  2001年4月5日证监会发布《拟发行上市公司改制重组指导意见咨询文件》,文件对于拟发行上市公司改制重组的遵循原则、具体要求、避免同业竞争、减少并规范关联交易、独立经营与规范运作进行了详细披露。

  2001年5月17日证监会发布《中国证监会股票发行审核委员会关于上市公司新股发行审核工作的指导意见》,指出发审委委员认为上市公司不符合要求,可以对其发行申请投反对票;发审委委员认为公司信息披露不合规、不充分或申请材料不完整,导致发审委委员无法做出判断,可以对其发行申请投弃权票或提议暂缓表决。

  同日证监会发布《中国证监会股票发行审核委员会关于首次公开发行股票审核工作的指导意见》,指出发审委委员审核公司申请时,应特别关注公司在最近三年内是否存在重大违法行为、公司三年前是否存在对公司未来产生影响的违法违规行为、公司在最近三年内是否连续盈利、公司累计投资额是否未超过公司净资产的50%、公司最近三年内财务会计文件是否存在虚假记载等。

  2001年6月26日证监会发布《关于上市公司、拟首次发行股票并上市的公司做好与新会计准则和制度相关信息披露工作的通知》,指出拟首次发行股票并上市的公司,应按新会计准则和制度及其补充规定编制财务报表,做好与新会计准则和制度相关的信息披露工作。

  2001年7月9日证监会发布《关于拟发行新股的上市公司中期报告有关问题的通知》,指出拟发行新股的上市公司在最近三年审计意见均为标准无保留意见的,应在刊登招股文件前提供已公告的半年度财务会计报告。

  2002年1月24日证监会发布《关于2002年受理公开发行证券申请材料的通知》,指出根据《关于股票发行上市辅导政策有关问题的通知》1997年计划指标企业申请公开发行股票的,应聘请具有主承销商资格的证券公司进行辅导,辅导期为一年;自2002年1月1日起向证监会推荐发行可转换公司债券的,占用主承销商的推荐通道。

  2002年2月3日证监会发布《关于加强对通过发审会的拟发行证券的公司会后事项监管的通知》,要求各具有主承销资格的证券公司(资产管理公司)、具有证券相关业务资格的律师事务所和会计师事务所加强对通过发审会的申请首发、增发、配股公司会后事项的监管。

2002年4月12日14:08

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